Гаркуша Евгений Евгеньевич

№ 66а-701/2025

УИД 23ОS0000-01-2024-001277-17

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Сочи 28 мая 2025 года

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Струковой А.А.,

судей Брянцевой Н.В., Колосовой С.И.

при ведении протокола помощником судьи Литвиновой Н.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-98/2025 (3а-856/2024) по административному исковому заявлению ООО «Лента» к городской Думе Краснодара об оспаривании генерального плана муниципального образования город Краснодар, утвержденного решением городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 года № 100, правил землепользования и застройки муниципального образования город Краснодар, утвержденных решением городской Думы Краснодара 30 января 2007 года № 19, изменений в правила землепользования и застройки, внесенных решениями городской Думы Краснодара от 22 июля 2021 года № 17, от 29 мая 2023 года № 57, в части установления функционального и градостроительного зонирования территории земельного участка с кадастровым номером №

по апелляционным жалобам городской Думы Краснодара, администрации муниципального образования город Краснодар, департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края на решение Краснодарского краевого суда от 17 февраля 2025 года об удовлетворении административных исковых требований частично.

Заслушав доклад судьи Струковой А.А., объяснения представителя городской Думы Краснодара – ФИО10, представителя администрации муниципального образования город Краснодар – ФИО11, представителя департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края – ФИО12, поддержавших апелляционные жалобы, заключение ...

...старшего прокурора третьего отдела апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Екимцова М.Н. об оставлении решения без изменения, судебная коллегия

У С Т А Н О В И Л А:

ООО «Лента» обратилось 21 ноября 2024 года в Краснодарский краевой суд с административным исковым заявлением к городской Думе Краснодара о признании недействующими следующих нормативных правовых актов:

- генерального плана муниципального образования город Краснодар, утвержденного решением городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 года № 100, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером № к нескольким функциональным зонам: зоне специализированной общественной застройки (зона объектов физической культуры и массового спорта), многофункциональной общественно-деловой зоне (зоне делового, общественного и коммерческого назначения), зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса), зоне транспортной инфраструктуры;

- правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденных решением городской Думы Краснодара 30 января 2007 года № 19, изменений в правила землепользования и застройки, внесенных решениями городской Думы Краснодара от 22 июля 2021 года № 17, от 29 мая 2023 года № 57, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером № к территориальным зонам застройки объектами делового, общественного и коммерческого назначения общегородского значения вдоль магистральных въездных маршрутов. Тип 2 (ОД-1-7), застройки объектами капитального строительства физической культуры и спорта территории «Город спорта» (ОД-4-3), зоне спортивно-рекреационной территории «Город спорта» (Р-1-4), зоне транспортной инфраструктуры (Т-1).

Кроме того, ООО «Лента» просило обязать административного ответчика принять замещающий нормативный правовой акт в целях восстановления нарушенного права.

Административные исковые требования обоснованы тем, что ООО «Лента» является с 6 марта 2017 года собственником земельного участка с кадастровым номером № площадью 73143 кв.м из состава земель населенных пунктов, разрешенное использование – объекты по оказанию услуг и обслуживанию населения в соответствии с Общероссийским классификатором услуг населению: объекты розничной торговли, адрес: <адрес>.

Земельный участок с кадастровым номером № поставлен на государственный кадастровый учет 6 марта 2017 года и образован по решению собственника – ООО «Лента» - путем объединения земельных участков с кадастровыми номерами №, №, №, право собственности на которые возникло у ООО «Лента» на основании договоров купли-продажи от ДД.ММ.ГГГГ.

В период приобретения рассматриваемой территории она была отнесена к функциональной зоне общественно-делового и коммерческого назначения генеральным планом, утвержденным решением городской Думы от 26 января 2012 года № 25, и к территориальной общественно-деловой зоне местного значения (ОД-2) – правилами землепользования и застройки в редакции решений городской Думы Краснодара от 22 октября 2013 года № 54 и от 19 ноября 2020 года № 4 п. 6, действовавших до внесения изменений в правила землепользования и застройки решениями городской Думы Краснодара от 22 июля 2021 года № 17, от 29 мая 2023 года № 57.

При этом документы территориального планирования и градостроительного зонирования допускали размещение объектов торговли.

Однако в последующем генеральным планом, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 года № 100, земельный участок с кадастровым номером № в его разных частях отнесен к следующим функциональным зонам: зоне специализированной общественной застройки, многофункциональной общественно-деловой зоне, зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса), зоне транспортной инфраструктуры.

Решением от 22 июля 2021 года № 17 п. 19 «О внесении изменения в решение городской Думы Краснодара от 30.01.2007 № 19 п. 6 «Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар» рассматриваемая территория была отнесена к территориальным зонам застройки объектами делового, общественного и коммерческого назначения общегородского значения вдоль магистральных въездных маршрутов. Тип 2 (ОД-1-7), зоне зеленых насаждений общего пользования (парки, скверы, бульвары, сады) (Р-1), зоне транспортной инфраструктуры (Т-1).

Решением от 29 мая 2023 года № 57 были внесены изменения в правила землепользования и застройки, при этом данная территория отнесена к территориальным зонам застройки объектами делового, общественного и коммерческого назначения общегородского значения вдоль магистральных въездных маршрутов. Тип 2 (ОД-1-7), застройки объектами капитального строительства физической культуры и спорта территории «Город спорта» (ОД-4-3), спортивно-рекреационной территории «Город спорта» (Р-1-4), транспортной инфраструктуры (Т-1).

Оспариваемые градостроительные решения, по утверждению административного истца, не соответствуют положениям закона о необходимости учета фактического землепользования при разработке документов территориального планирования и градостроительного зонирования, не отвечают требованиям части 4 статьи 30 ГрК РФ и пункта 2 статьи 85 ЗК РФ, не имеют достаточного обоснования и препятствуют в использовании земельного участка в соответствии с его назначением.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены администрация муниципального образования город Краснодар и департамент по архитектуре и градостроительству Краснодарского края.

Решением Краснодарского краевого суда от 17 февраля 2025 года административные исковые требования удовлетворены частично: признано недействующим со дня вступления решения суда в законную силу решение городской Думы Краснодара от 30 января 2007 года № 19 «Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар» (в редакциях от 22 июля 2021 года № 17 п. 19, от 29 мая 2023 года № 57 п. 4) в части отнесения земельного участка с кадастровым номером № площадью 73 143 кв.м к трем территориальным зонам:

- зоне застройки объектами делового, общественного и коммерческого назначения общегородского значения вдоль магистральных въездных маршрутов. Тип 2 (ОД-1-7);

- зоне застройки объектами капитального строительства физической культуры и спорта территории «Город спорта» (ОД-4-3);

- зоне спортивно-рекреационной территории «Город спорта» (Р-1-4).

В остальной части административные исковые требования ООО «Лента» оставлены без удовлетворения.

В апелляционных жалобах городская Думы Краснодара, администрация муниципального образования город Краснодар, департамент по архитектуре и градостроительству Краснодарского края просят решение отменить в части удовлетворения требований ООО «Лента», ссылаясь на то, что правила землепользования и застройки в оспариваемой части в полной мере соответствуют функциональному зонированию рассматриваемой территории, установленной генеральным планом города Краснодара, и сложившемуся землепользованию с учетом длительного неиспользования земельного участка с кадастровым номером № площадью более 7 га, отсутствия разрешения на строительство и объектов капитального строительства в пределах рассматриваемой территории.

Кроме того, отмечают, что схемой территориального планирования Краснодарского края, утвержденной постановлением Губернатора Краснодарского края от 10 мая 2011 года № 438 (с учетом изменений, внесенных постановлением от 30 декабря 2022 года № 1053), предусмотрен объект регионального значения «Общежитие для спортсменов вместимостью не менее 150 мест», размещение которого предполагается в границах земельного участка с кадастровым номером №.

Обращают внимание на то, что решением городской Думы Краснодара от 27 ноября 2024 года № 82 п. 4 (дата вступления в силу – 1 марта 2025 года) утвержден единый документ территориального планирования и градостроительного зонирования муниципального образования город Краснодар, согласно которому рассматриваемый земельный участок расположен в зоне специализированной общественной застройки с размещением существующего объекта местного значения – водоотводящий канал между <адрес> и <адрес> – и планируемого к размещению объекта регионального значения – общежитие для спортсменов вместимостью 150 мест.

Относительно доводов апелляционных жалоб ООО «Лента» представлены письменные возражения.

В заседании судебной коллегии представители административного ответчика и заинтересованных лиц дополнительно пояснили, что 1 марта 2025 года вступил в силу единый документ территориального планирования и градостроительного зонирования муниципального образования город Краснодар, утвержденный решением городской Думы Краснодара от 27 ноября 2024 года № 82 п. 4, которым, наряду с другими документами, признаны утратившими силу оспариваемые в настоящем деле документы территориального планирования и градостроительного зонирования, рассматриваемая территория отнесена к зоне специализированной общественной застройки, планируемое назначение спорной территории связано с развитием спортивного кластера в северной части Краснодара «Город спорта» с учетом фактического расположения в кадастровом квартале № нескольких спортивных комплексов (спортивный комплекс «Баскет – Холл», ледовый дворец Ice Palace, комплекс тренировочных залов «Чемпион», Дворец водных видов спорта, Дворец самбо) и необходимости размещения других объектов, в том числе общежития (гостиницы) для спортсменов и объектов рекреационного назначения.

ООО «Лента» извещено надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, представителя для участия в судебном заседании не направило, ходатайство об отложении судебного заседания не заявило, доказательств уважительности причин неявки представителя в судебное заседание не представило.

Исходя из положений статьи 150, части 5 статьи 213 КАС РФ, судебная коллегия определила рассмотреть дело в отсутствие представителя административного истца.

Обсудив доводы апелляционных жалоб, проверив законность и обоснованность решения в соответствии со статьей 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующему.

На основании части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

По делу установлено, что земельный участок с кадастровым номером № площадью 73 143 кв.м из состава земель населенных пунктов, разрешенное использование – объекты по оказанию услуг и обслуживанию населения в соответствии с Общероссийским классификатором услуг населению: объекты розничной торговли, адрес: <адрес>, принадлежит на праве собственности с 2017 года ООО «Лента».

Принимая во внимание, что генеральным планом муниципального образования город Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 года № 100, и правилами землепользования и застройки муниципального образования город Краснодар, утвержденными решением городской Думы Краснодара 30 января 2007 года № 19, с учетом изменений, внесенных решениями городской Думы Краснодара от 22 июля 2021 года № 17 и от 29 мая 2023 года № 57, территория земельного участка с кадастровым номером № отнесена к вышеуказанным функциональным и территориальным зонам, ООО «Лента» обладает законным правом на обращение в суд с настоящим административным исковым заявлением.

Согласно части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 ГрК РФ, части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» утверждение генерального плана и правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные нормативные правовые акты.

Муниципальное образование город Краснодар наделено статусом городского округа Законом Краснодарского края от 10 марта 2004 года № 670-КЗ «Об установлении границ муниципального образования город Краснодар и наделении его статусом городского округа».

Решением городской Думы Краснодара от 21 апреля 2011 года № 11 утвержден устав муниципального образования «Город Краснодар», в который в дальнейшем неоднократно вносились изменения.

Согласно уставу муниципального образования город Краснодар городская Дума Краснодара является представительным органом муниципального образования город Краснодар (часть 1 статьи 24), к компетенции которого отнесено, помимо прочего, утверждение генерального плана муниципального образования город Краснодар, правил землепользования и застройки (пункт 6 части 2 статьи 25).

Генеральный план и правила землепользования и застройки подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте городского округа (часть 13 статьи 24 ГрК РФ, часть 3 статьи 32 ГрК РФ).

В соответствии с частью 4 статьи 73 устава муниципального образования официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в муниципальном образовании город Краснодар (в газете "Краснодарские известия" и (или) в "Вестнике органов местного самоуправления муниципального образования город Краснодар").

Для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов и соглашений органы местного самоуправления муниципального образования город Краснодар вправе также использовать сетевое издание. В случае опубликования (размещения) полного текста муниципального правового акта в официальном сетевом издании объемные графические и табличные приложения к нему в печатном издании могут не приводиться.

По делу установлено, что решением городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 года № 100 утвержден генеральный план муниципального образования город Краснодар (пункт 1); признано утратившими силу решение городской Думы Краснодара от 26 января 2012 года № 25 п. 15 «Об утверждении генерального плана муниципального образования город Краснодар» с последующими изменениями и дополнениями (пункт 2).

Данное решение официально опубликовано в печатном издании «Вестник органов местного самоуправления муниципального образования город Краснодар», выпуск от 30 сентября 2020 года № 9 (261), размещено на официальном интернет-портале администрации муниципального образования город Краснодар и городской Думы Краснодара http://www.krd.ru 9 сентября 2020 года, вступило в силу со дня его официального опубликования.

Решением городской Думы Краснодара от 30 января 2007 года № 19 утверждены Правила землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар.

Указанное решение опубликовано в печатных изданиях «Краснодарские известия», выпуск от 15 февраля 2007 года № 24, и «Вестник органов местного самоуправления муниципального образования город Краснодар» от 7 марта 2007 года № 7.

Пунктом 19 решения городской Думы Краснодара от 22 июля 2021 года № 17 «О внесении изменения в решение городской Думы Краснодара от 30.01.2007 № 19 п. 6 «Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар» приложения к пункту 6 решения городской Думы Краснодара от 30 января 2007 года № 16 изложены в редакции согласно приложению.

Данное решение официально опубликовано в печатном издании «Вестник органов местного самоуправления муниципального образования город Краснодар», выпуск от 31 июля 2021 года № 8, размещено на официальном интернет-портале администрации муниципального образования город Краснодар и городской Думы Краснодара http://www.krd.ru 26 июля 2021 года, вступило в силу со дня его официального опубликования.

Пунктом 4 решения городской Думы Краснодара от 29 мая 2023 года № 57 постановлено внести изменения в правила землепользования и застройки, утвержденные решением городской Думы Краснодара от 30 января 2007 года № 19, при этом приложения к правилам землепользования и застройки изложены в актуальной редакции.

Решение от 29 мая 2023 года № 57 п. 4 официально опубликовано в печатном издании «Краснодарские Известия», выпуск от 31 мая 2023 года № 61, размещено на официальном интернет-портале администрации муниципального образования город Краснодар и городской Думы Краснодара http://www.krd.ru 29 мая 2023 года.

В соответствии с пунктом 3 решения данный документ вступил в силу с 1 сентября 2023 года.

Из имеющихся в деле протоколов заседаний городской Думы Краснодара следует, что каждое из вышеперечисленных решений было принято правомочным составом представительного органа.

Данных о нарушении процедуры проведения общественных обсуждений по проекту внесения изменений генерального плана, назначенных постановлением администрации муниципального образования город Краснодар от 19 июня 2020 года № 2307, не имеется при том, что ООО «Лента» приняло участие в общественных обсуждениях посредством обращения о сохранении применительно к рассматриваемой территории многофункциональной общественно-деловой зоны.

Также отсутствуют сведения о нарушении порядка проведения общественных обсуждений по проектам соответствующих изменений правил землепользования и застройки.

Процедура согласования генерального плана, предусмотренная статьей 25 ГрК РФ и Порядком согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденным приказом Минэкономразвития России от 21 июля 2016 года № 460 «Об утверждении порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования», соблюдена при том, что администрацией муниципального образования город Краснодар получено 24 июля 2020 года Сводное заключение Минэкономразвития России и 25 июня 2020 года – Сводное заключение департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края о согласовании проекта внесения изменений в генеральный план городского округа город Краснодар.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемые нормативные акты приняты городской Думой Краснодара в пределах ее полномочий с соблюдением требований федерального и регионального законодательства к форме соответствующих правовых актов, порядку их принятия и официального опубликования.

По этим основаниям названные документы территориального планирования и градостроительного зонирования не оспариваются.

В соответствии с пунктом 3 части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Из материалов дела следует, что согласно генеральному плану города Краснодара, утвержденному решением городской Думы Краснодара от 26 февраля 2004 года № 46 п. 2, рассматриваемая территория располагалась в пределах функциональной зоны сельскохозяйственного использования (сельскохозяйственные угодья - СХ) и частично предназначалась для размещения объектов транспортной инфраструктуры.

11 августа 2016 года у ООО «Лента» возникло право собственности на следующие земельные участки:

- с кадастровым номером № площадью 20147 кв.м, разрешенное использование – объекты розничной торговли;

- с кадастровым номером № площадью 29260 кв.м, разрешенное использование – многоэтажные и среднеэтажные жилые дома, в том числе со встроенно-пристроенными на 1-ом этаже помещениями общественного назначения;

- с кадастровым номером № площадью 23736 кв.м, разрешенное использование – для строительства и эксплуатации многофункционального торгового комплекса.

6 марта 2017 года на государственный кадастровый учет был поставлен с одновременной регистрацией права собственности ООО «Лента» земельный участок с кадастровым номером № площадью 73143 кв.м, разрешенное использование – объекты по оказанию услуг и обслуживанию населения в соответствии с Общероссийским классификатором услуг населению: объекты розничной торговли, адрес: <адрес>, образованный путем объединения вышеуказанных смежных земельных участков.

В период возникновения у ООО «Лента» права собственности на названные земельные участки генеральным планом, утвержденным решением городской Думы от 26 января 2012 года № 25, рассматриваемая территория была отнесена к функциональной зоне общественно-делового и коммерческого назначения и частично предназначалась для размещения объектов транспортной инфраструктуры.

Затем решением от 31 января 2019 года № 67 п. 4 «О внесении изменения в генеральный план муниципального образования город Краснодар» (Прикубанский внутригородской округ, в части территории, расположенной по <адрес>, от <адрес> до <адрес> указанный земельный участок был отнесен к функциональным зонам рекреационного назначения и транспортной инфраструктуры, которые не предназначены для размещения объектов торговли в целом и торговых центров в частности.

Оспариваемым генеральным планом (в редакции решения от 2 сентября 2020 года № 100 п. 1) территория земельного участка с кадастровым номером № отнесена к функциональным зонам «Зона специализированной общественной застройки (зона объектов физической культуры и массового спорта)», «Многофункциональная общественно-деловая зона (зона делового, общественного и коммерческого назначения)», «Зона озелененной территории общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)», «Зона транспортной инфраструктуры» с планируемым к размещению объектом местного значения – магистральная улица общегородского значения регулируемого движения, частично с размещением существующего поверхностного водного объекта – водоток, с размещением планируемого к реконструкции объекта регионального значения – автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения.

На основании части 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Согласно пунктам 1, 3, 4 части 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план содержит положение о территориальном планировании; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя, помимо прочего, параметры функциональных зон (пункт 2 части 4 статьи 23 ГрК РФ), а на указанных в пунктах 2 - 4 части 3 настоящей статьи картах соответственно отображаются, в частности, планируемые к размещению объекты местного значения; границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; границы и описание функциональных зон (часть 5 статьи 23 ГрК РФ).

Из содержания статьи 23 ГрК РФ следует, что генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории города в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку генеральные планы определяют стратегию его развития и условия формирования среды жизнедеятельности.

На основании части 15 статьи 24 ГрК РФ правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке.

Согласно материалам по обоснованию генерального плана, размещенным в открытом доступе в ФГИС ТП, в муниципальном образовании город Краснодар формируются кластеры, объединяющие существующие рекреационные и спортивные объекты, в том числе планируется развитие спортивного и рекреационного кластера в северной части Краснодара, включающего в себя «Город спорта» с учетом фактического расположения в кадастровом квартале № завершенных строительством до разработки оспариваемого генерального плана спортивного комплекса «Баскет – Холл», ледового дворца Ice Palace, а также необходимости размещения других объектов, в том числе общежития (гостиницы) для спортсменов, и объектов рекреационного назначения.

Оставляя без удовлетворения при вышеуказанных обстоятельствах административные исковые требования ООО «Лента» об оспаривании генерального плана муниципального образования город Краснодар, утвержденного решением городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 года № 100, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером № к нескольким функциональным зонам, суд первой инстанции исходил из того, что градостроительным и земельным законодательством не установлено требование об отнесении земельного участка не более чем к одной функциональной зоне, равно как и об установлении функционального зонирования исключительно в соответствии со сложившимся землепользованием, изменение функционального зонирования само по себе не влечет изменения правового режима земель, находящихся в пределах соответствующих функциональных зон, установление соответствующего функционального зонирования рассматриваемой территории генеральным планом, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 года № 100, имеет надлежащее обоснование, а именно: осуществлено в интересах населения муниципального образования город Краснодар в целях развития в северной части города спортивного кластера «Город спорта», объединяющего существующие на смежных территориях и планируемые к размещению на рассматриваемой территории объектов спорта, инфраструктуры и рекреационных объектов с учетом отсутствия свободных от застройки земель или земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, вследствие чего генеральный план в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой, и не нарушает прав и законных интересов административного истца.

Решение суда в указанной части не обжаловано участвующими в деле лицами, в том числе административным истцом.

В силу пункта 8 статьи 1 ГрК РФ правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

В соответствии с частью 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях:

1) создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;

2) создания условий для планировки территорий муниципальных образований;

3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;

4) создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Согласно пунктам 2, 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа, сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

В части 3 статьи 9, частях 9 и 10 статьи 31, пункте 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Из пунктов 2, 5, 6, 7, 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории исходя из установленных функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Согласно сведениям, предоставленным департаментом архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар (т. 1 л.д. 142-144), правилами землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденными решением городской Думы Краснодара от 30 января 2007 года № 19 п. 6 (в том числе в редакциях решений от 10 апреля 2008 года № 41 п. 1, от 24 сентября 2009 года № 61 п. 7, от 19 августа 2010 года № 81 п. 5, от 19 июля 2012 года № 32 п. 14), рассматриваемая территория была отнесена к территориальным зонам – общественно-деловой зоне местного значения (ОД.2) и частично - к зоне застройки многоэтажными жилыми домами (Ж.2) при установленном генеральным планом 2004 года функциональном зонировании территории с ее отнесением к зоне сельскохозяйственного использования при одновременном планировании размещения на части данной территории объектов транспортной инфраструктуры.

В дальнейшем, после отнесения генеральным планом (в редакции решения от 26 января 2012 года № 25 п. 15) рассматриваемой территории к функциональной зоне общественно-делового и коммерческого назначения и частично - для размещения объектов транспортной инфраструктуры правилами землепользования и застройки (в редакции решения от 22 октября 2013 года № 54 п. 8 и далее, включая редакцию от 19 ноября 2020 года № 4 п. 6) данная территория была отнесена к территориальной зоне – общественно-деловая зона местного значения (ОД.2).

После отнесения генеральным планом (в редакции решения от 31 января 2019 года № 67 п. 4) рассматриваемой территории к функциональным зонам рекреационного назначения и транспортной инфраструктуры градостроительное зонирование в составе правил землепользования и застройки в соответствие с указанным функциональным зонированием территории не приводилось вплоть до принятия оспариваемых нормативных правовых актов.

Так, после изменения функционального зонирования территории оспариваемым генеральным планом, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 года № 100 п. 1, правилами землепользования и застройки рассматриваемая территория была отнесена к нескольким территориальным зонам.

Правилами землепользования и застройки (в редакции решения от 29 мая 2023 года № 57 п. 4, действовавшего на день подачи административного искового заявления и вынесения решения судом первой инстанции) земельный участок с кадастровым номером № был отнесен к зоне застройки объектами делового, общественного и коммерческого назначения общегородского значения вдоль магистральных въездных маршрутов. Тип 2 (ОД-1-7), зоне застройки объектами капитального строительства физической культуры и спорта территории «Город спорта» (ОД-4-3), зоне транспортной инфраструктуры (Т-1), зоне спортивно-рекреационной территории «Город спорта» (Р-1-4).

При этом размещение объектов торговли (торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы), магазины) включено в перечень основных видов разрешенного использования земельных участков только применительно к части земельного участка в пределах территориальной зоны ОД-1-7.

Разрешая административные исковые требования ООО «Лента» об оспаривании в части правил землепользования и застройки, суд первой инстанции указал на то, что отнесение части земельного участка к зоне транспортной инфраструктуры не нарушает права и законные интересы административного истца, поскольку не препятствует использованию земельного участка по его назначению с учетом того, что данная территориальная зона направлена на развитие территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан.

Вместе с тем, суд пришел к выводу о том, что правила землепользования и застройки в части отнесения земельного участка в других его частях соответственно к трем территориальным зонам (зоне застройки объектами делового, общественного и коммерческого назначения общегородского значения вдоль магистральных въездных маршрутов. Тип 2 (ОД-1-7), зоне застройки объектами капитального строительства физической культуры и спорта территории «Город спорта» (ОД-4-3), зоне спортивно-рекреационной территории «Город спорта» (Р-1-4)) противоречат требованиям части 4 статьи 30 ГрК РФ, пункта 2 статьи 85 ЗК РФ и препятствуют реализации права ООО «Лента» на рациональное использование земельного участка.

Однако судом при принятии решения в части удовлетворения административных исковых требований ООО «Лента» не учтено, что Схемой территориального планирования Краснодарского края (в редакции постановления Губернатора Краснодарского края от 30 декабря 2022 года № 1053) и генеральным планом муниципального образования город Краснодар, утвержденным решением от 2 сентября 2020 года № 100 п. 1 (действовавшим на день разрешения настоящего дела) не предусмотрено размещение на всей площади (свыше 7 га) земельного участка с кадастровым номером № объектов торговли (торгового центра, магазинов и т.п.).

Напротив, названными документами территориального планирования, которые первичны по отношению к правилам землепользования и застройки применительно к определению назначения конкретной территории, а Схема территориального планирования края также обладает большей юридической силой по отношению к муниципальному правовому акту, предусмотрено иное назначение рассматриваемой территории, а именно: размещение в пределах рассматриваемой территории объекта регионального значения «Общежитие для спортсменов не менее 150 мест», являющегося составной частью спортивного кластера «Город спорта», включающего в себя существующие и запланированные к размещению объекты в северной части города Краснодара, в том числе в пределах кадастрового квартала №.

Объективных данных о том, что земельный участок с кадастровым номером № площадью 73 143 кв.м является неделимым, не имеется.

Напротив, как видно из копии регистрационного дела в отношении данного земельного участка и как указано выше, объект с кадастровым номером № образован путем объединения трех земельных участков с кадастровыми номерами № площадью 20147 кв.м, № площадью 29260 кв.м, № площадью 23736 кв.м, которые имели различное разрешенное использование.

Согласно сведениям государственной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности земельный участок с кадастровым номером № расположен в границах документации по планировке территории, в том числе, утвержденной приказом Департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края от 5 октября 2015 года № 192 (с последующими изменениями, в том числе от 7 сентября 2020 года № 257) о внесении изменений в приказ «Об утверждении документации по планировке территории (проекта планировки и проекта межевания территории) для размещения объекта капитального строительства «Автомобильная дорога г.Темрюк – г.Краснодар – г.Кропоткин – граница Ставропольского края, км 162+000-164+500 в городе Краснодар», а также постановлением администрации муниципального образования город Краснодар от 12 апреля 2021 года № 1463 (в редакции постановления от 30 октября 2023 года № 5245) «Об утверждении проекта планировки территории в целях внесения изменений в проект планировки территории в границах улиц Пригородной, Звенигородской, Луганской, Народной, им. Александра Покрышкина в Прикубанском внутригородском округе города Краснодара и проекта межевания территории в целях внесения изменений в проект межевания территории в границах улиц Пригородной, Звенигородской, Луганской, Народной, им. Александра Покрышкина в Прикубанском внутригородском округе города Краснодара», согласно которой названный земельный участок расположен в границах зоны планируемого размещения объектов капитального строительства (гостиничное обслуживание) с размещением объекта - «Спортивная гостиница» с объектами питания.

Также в соответствии с предоставленными департаментом архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар сведениями согласно проекту планировки, утвержденному постановлением от 30 марта 2022 года № 1250 «Об утверждении документации по планировке территории (проекта планировки территории и проекта межевания территории) для размещения линейного объекта» выдано разрешение на строительство от 12 апреля 2024 года № 23-43-61-2024 на проекту «Строительство 2-1 очереди главного канализационного коллектора № 20 с устройством этапов» сроком действия до 12 марта 2027 года с прокладкой линейного объекта, в том числе, в границах земельного участка с кадастровым номером №.

В соответствии с постановлением администрации муниципального образования город Краснодар от 2 мая 2023 года № 1835 «Об изъятии для муниципальных нужд недвижимого имущества в Прикубанском внутригородском округе города Краснодара» принято решение об изъятии части земельного участка с кадастровым номером №, в настоящее время спор об изъятии части участка находится в производстве Арбитражного суда Краснодарского края (дело № №), в ходе реализации документации по планировке территории (проекта планировки территории и проекта межевания территории) для размещения линейного объекта (автомобильной дороги, трамвайной линии и сетей инженерно-технического обеспечения, утвержденной постановлением администрации муниципального образования город Краснодар от 22 июля 2019 года № 3120, установлены публичные сервитуты на части земельного участка с кадастровым номером №.

Кроме того, из материалов дела следует, что разрешение на строительство торгового центра в пределах данного земельного участка не выдавалось, равно как и на ввод объекта в эксплуатацию, что свидетельствует о фактическом неиспользовании в течение длительного периода времени (начиная с 2016 года) рассматриваемой территории для целей размещения торгового центра.

Принимая во внимание фактические обстоятельства дела, судебная коллегия приходит к выводу о том, что установление оспариваемого градостроительного зонирования не носит произвольный характер, обусловлено необходимостью развития территории, включающей в себя, помимо иных, рассматриваемый земельный участок площадью свыше 7 гектаров, в том числе для целей размещения вышеназванных объектов регионального и местного значения на землях, не используемых длительное время.

В этой связи выводы суда о несоответствии правил землепользования и застройки в оспариваемой части сложившемуся землепользованию не основаны на материалах дела, из которых следует, что фактически участок для целей размещения объектов капитального строительства не использовался.

Утверждения административного истца о том, что правила землепользования и застройки в оспариваемой части не отвечают положениям пункта 2 статьи 85 ЗК РФ, в данном случае не свидетельствуют о наличии правовой неопределенности относительно дальнейшего землепользования при том, что площадь земельного участка составляет более 7 гектаров и данный участок пересекают красные линии, утвержденные вышеперечисленными проектами планировки, в то время как в силу пункта 11 статьи 1 ГрК РФ под красными линиями понимаются линии, которые обозначают границы территорий общего пользования, то есть по сути разделяют земельный участок, который в данном случае не является неделимым.

Фактические обстоятельства дела позволяют сделать вывод о том, что в данном случае изменение назначения рассматриваемой территории не противоречит принципу соблюдения баланса публичных и частных интересов, поскольку приоритет публичной цели устойчивого развития территории с размещением на рассматриваемом земельном участке объектов коммунального хозяйства, дорог, объектов в составе спортивного кластера «Город спорта», обусловливает возможность ограничения прав ООО «Лента» как собственника рассматриваемого земельного участка.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно высказывался о том, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности которые предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм (Постановление от 22 апреля 2014 года № 12-П, Постановление от 28 марта 2017 года № 10-П; определения от 15 июля 2010 года № 931-О-О, от 6 октября 2015 года № 2317-О, от 25 февраля 2016 года № 242-О, от 23 июля 2020 года № 1653-О, от 17 декабря 2020 года № 2861-О, от 25 марта 2021 года № 583-О, от 20 июля 2021 года № 1536-О и др.).

Кроме того, судебная коллегия принимает во внимание, что решением городской Думы Краснодара от 27 ноября 2024 года № 82 п. 4 «О едином документе территориального планирования и градостроительного зонирования муниципального образования город Краснодар» в соответствии с положениями статьи 28.1 ГрК РФ, статьи 23(2) ГрК Краснодарского края утвержден единый документ территориального планирования и градостроительного зонирования.

При этом решением от 27 ноября 2024 года № 83 (то есть в период производства по делу в суде первой инстанции) наряду с другими документами, признаны утратившими силу оспариваемые в настоящем деле документы территориального планирования и градостроительного зонирования, а рассматриваемая территория отнесена к зоне специализированной общественной застройки с планируемым к размещению объектом регионального значения - общежитие для спортсменов, с существующим гидротехническим сооружением - водоотводящий канал между <адрес> и <адрес>.

На основании пункта 1 статьи 3 Федерального закона от 31 июля 2020 года № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» данный документ вступил в силу 1 марта 2025 года и, следовательно, подлежит учету при разрешении настоящего дела судом апелляционной инстанции.

В пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, заявителя, имея в виду то, что производство по делу подлежит прекращению, если в ходе его рассмотрения будет установлено, что оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, в частности, если суд установит, что нормативный правовой акт не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя.

Вместе с тем в случаях, когда оспариваемый нормативный правовой акт до принятия судом решения в установленном порядке отменен, а также когда действие его прекратилось, производство по делу не может быть прекращено, если в период действия такого акта были нарушены права и законные интересы административного истца, заявителя, публичные интересы или права и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц (часть 2 статьи 194, пункт 1 части 8, часть 11 статьи 213, пункт 1 части 2 статьи 214 КАС РФ, часть 5 статьи 3 АПК РФ).

Из материалов дела следует, что по заявлению ООО «Лента» от 7 декабря 2023 года выдан градостроительный план, в котором содержатся сведения об оспариваемом градостроительном зонировании, предусмотренном правилами землепользования и застройки.

Таким образом, оспариваемые правила землепользования и застройки были применены к ООО «Лента».

Кроме того, на день вынесения решения судом первой инстанции единый документ территориального планирования и градостроительного зонирования не вступил в законную силу.

С учетом этих обстоятельств производство по данному делу прекращению не подлежит.

В то же время, судебная коллегия полагает, что с учетом осведомленности административного истца об утверждении единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования муниципального образования город Краснодар, которым рассматриваемая территория отнесена к одной зоне, удовлетворение требований ООО «Лента» об оспаривании правил землепользования и застройки в части отнесения земельного участка с кадастровым номером № к территориальным зонам «Зона застройки объектами делового, общественного и коммерческого назначения общегородского значения вдоль магистральных въездных маршрутов. Тип 2» (ОД-1-7), «Зона застройки объектами капитального строительства физической культуры и спорта территории «Город спорта» (ОД-4-3), «Зона спортивно-рекреационной территории «Город спорта» (Р-1-4) не направлено на реальное восстановление прав и законных интересов ООО «Лента», которые суд первой инстанции посчитал нарушенными.

При таких обстоятельствах судебная коллегия полагает решение суда первой инстанции постановленным при неправильном применении норм материального права, несоответствии выводов суда обстоятельствам дела и подлежащим отмене в части удовлетворения административных требований ООО «Лента» об оспаривании правил землепользования и застройки муниципального образования город Краснодар, утвержденных решением городской Думы Краснодара 30 января 2007 года № 19 (в редакциях от 22 июля 2021 года № 17, от 29 мая 2023 № 57), в части отнесения земельного участка с кадастровым номером № к территориальным зонам «Зона застройки объектами делового, общественного и коммерческого назначения общегородского значения вдоль магистральных въездных маршрутов. Тип 2» (ОД-1-7), «Зона застройки объектами капитального строительства физической культуры и спорта территории «Город спорта» (ОД-4-3), «Зона спортивно-рекреационной территории «Город спорта» (Р-1-4) с вынесением в этой части нового решения об отказе в удовлетворении указанных требований.

В остальной части решение не обжаловано лицами, участвующими в деле, не противоречит закону и, следовательно, отмене не подлежит.

Руководствуясь ст. ст. 309-311 КАС РФ,

О П Р Е Д Е Л И Л А:

Решение Краснодарского краевого суда от 17 февраля 2025 года в части удовлетворения административных требований ООО «Лента» об оспаривании правил землепользования и застройки муниципального образования город Краснодар, утвержденных решением городской Думы Краснодара 30 января 2007 года № 19 (в редакциях от 22 июля 2021 года № 17, от 29 мая 2023 № 57), в части отнесения земельного участка с кадастровым номером № к территориальным зонам «Зона застройки объектами делового, общественного и коммерческого назначения общегородского значения вдоль магистральных въездных маршрутов. Тип 2» (ОД-1-7), «Зона застройки объектами капитального строительства физической культуры и спорта территории «Город спорта» (ОД-4-3), «Зона спортивно-рекреационной территории «Город спорта» (Р-1-4) отменить и принять новое решение, которым в удовлетворении указанных административных исковых требований ООО «Лента» отказать.

В остальной части это же решение оставить без изменения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение шести месяцев.

Апелляционное определение в окончательной форме изготовлено 11 июня 2025 года.

Председательствующий

Судьи