Велгелес Дмитрий Сергеевич

Дело № 88а-15718/2024

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Челябинск 27 августа 2024 года

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Печенкиной Н.А.,

судей Феофиловой Л.В., Тетюева С.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы Кочневой Анастасии Александровны, Вергелеса Дмитрия Сергеевича на решение Пермского краевого суда от 26 мая 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 12 сентября 2023 года по административному делу №3а-125/2023 по административному иску общества с ограниченной ответственностью «Панорама», Бузмаковой Татьяны Валентиновны о признании недействующими постановления Правительства Пермского края от 30 декабря 2022 года № 1175-п «О внесении изменений в решение Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года № 205 «Об утверждении Генерального плана города Перми» в части; постановления Правительства Пермского края от 21 декабря 2022 года № 1128-п «О создании особо охраняемой природной территории регионального значения – экологического парка «Новогайвинский бор».

Заслушав доклад судьи Феофиловой Л.В., пояснения представителя Вергелеса Д.С. Коряковцева С.В., представителя ООО «Панорама» и Бузмаковой Т.В. – Богданова А.В., доводы кассационных жалоб поддержавших, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Ботева В.Ю., доводы кассационных жалоб полагавшего необоснованными, судебная коллегия по административным де...

...лам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением Правительства Пермского края от 21 декабря 2022 года № 1128-п (далее – Постановление № 1128-п) на территории города Перми создана особо охраняемая природная территория регионального значения - экологический парк «Новогайвинский бор» (далее ООПТ «Новогайвинский бор») общей площадью 292 га (пункт 1); утверждены прилагаемые границы и режим охраны ООПТ «Новогайвинский бор» (пункт 2).

Постановление № 1128-п опубликовано путём размещения 22 декабря 2022 года на официальном сайте Правительства Пермского края https://permkrai.ru и на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru.

ООО «Панорама» и Бузмакова Т.В. обратились в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением о признании Постановления № 1128-п недействующим, как не соответствующего положениям Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее - Закон № 33-ФЗ).

В обоснование заявленных требований указали, что в связи с созданием на земельных участках административных истцов особо охраняемой природной территории регионального значения, в границах которой полностью исключается любая хозяйственная деятельность, не связанная с природоохранными целями, административные истцы лишаются принадлежащего им на праве собственности имущества без его изъятия. При создании ООПТ «Новогайвинский бор» не соблюдены условия принятия решения о создании особо охраняемых природных территорий, предусмотренные пунктом 1 статьи 2 Закона № 33-ФЗ; включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности допускается лишь в случаях, предусмотренных федеральными законами. Положениями Закона № 33-ФЗ возможность включения в состав особо охраняемой природной территории земельных участков частных собственников предусмотрена только для «национальных парков» и для «природных парков». Разновидность особо охраняемой природной территории - «экологический парк» регламентирована положениям Закона Пермского края от 4 декабря 2015 года № 565-ПК «Об особо охраняемых природных территориях Пермского края» (далее - Закон № 565-ПК), что свидетельствует об отсутствии на уровне федерального законодательства соответствующего разрешения на возможность образования такой разновидности особо охраняемой природной территории как «экологический парк» за счёт земель частных собственников. Оспариваемое Постановление № 1128-п направлено на обход вступивших в законную силу решений судов (об оспаривании Правил землепользования и застройки города Перми в части установления на земельных участках административных истцов территориальной зоны Р-2 рекреационного назначения; об оспаривании изменений в Генеральный план города Перми об установлении на спорной территории рекреационной зоны). Нарушена процедура создания особо охраняемой природной территории регионального значения, предусмотренная пунктами 4, 5, 6 части 1 статьи 15 Закона № 565-ПК в части уведомления собственников, пользователей земельных участков о планируемом создании ООПТ; в части обоснования создания на особо охраняемой природной территории функциональных зон; в части расчёта необходимого финансирования для организации, охраны и использования ООПТ, расчёта размера компенсации убытков собственникам, пользователям земельных участков ограничением их прав. Полагают, что установление для земельных участков режима ООПТ регионального значения относит такие земельные участки к территории общего пользования, изменяет функциональное зонирование, устанавливающее вместо жилой рекреационную и природоохранную зоны земельных участков, при наличии у правообладателей проектов по развитию данной территории в соответствии с существовавшим ранее функциональным зонированием - СТН-И (зона малоэтажной застройки) оспариваемое постановление не учитывает фактическое использование земельных участков.

Решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года № 205 утверждён генеральный план города Перми. Из генерального плана предыдущих редакций следует, что территория, расположенная по адресу: <данные изъяты>, с 2014 года отнесена к функциональной зоне малоэтажной застройки (СТН-И), целевыми установками которой являлись - создание правовых, административных и экономических условий для: преимущественно жилого использования территорий; возможности сочетания блокированных жилых домов и индивидуальных жилых домов городского типа и сельского типа не выше трёх этажей, а также многоквартирных жилых домов не выше трёх этажей в отношении незастроенных территорий; развития вдоль улиц общественно-деловых и культурно-бытовых центров, ориентированных на удовлетворение повседневных потребностей населения.

Постановлением Правительства Пермского края от 30 декабря 2022 года № 1175-п (далее – Постановление № 1175-п) в решение Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года № 205 «Об утверждении Генерального плана города Перми» внесены изменения. В отношении территории по улице Ново-Гайвинская, 118 установлены: функциональная зона «Зона природного экологического ландшафта» (210) карта 1; функциональная зона «Зона рекреационного назначения» карты 1.1, 5, 6; зона природно-рекреационных территорий» карты 2, 2.1, 2.2, 3, 4; в строке 112 таблицы 19 указано на ООПТ «Новогайвинский бор» 292.7 га.

Указанное постановление опубликовано путём размещения 30 декабря 2022 года на официальном сайте Правительства Пермского края https://permkrai.ru.

ООО «Панорама» и Бузмакова Т.В. обратились в Пермский краевой суд с административным иском о признании Постановления № 1175-п недействующим в части функционального зонирования территории, расположенной по адресу: <данные изъяты>

В обоснование заявленных требований указали, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит положениям частей 6 и 7 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку в материалах по обоснованию отсутствует аргументация относительно изменения функциональной зоны по улице Ново-Гайвинской, не содержится анализа фактического использования территории. В связи с передачей компетенции от Пермской городской Думы в Правительство Пермского края (в части градостроительства) один из этапов, предусмотренных положениями части 2 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации (согласование проекта Генерального плана с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации) фактически исключается. Прослеживается нестабильность документа стратегического развития в связи с частым внесением изменений. Постановлением № 1175-п утверждена полностью новая редакция Положения о территориальном планировании и новая редакция карт, что свидетельствует о нарушении периода принятия генерального плана городского округа, предусмотренного положениями части 11 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Введённое Постановлением № 1175-п правовое регулирование лишает административных истцов права владения и пользования земельными участками, поскольку значительно сузился круг правомочий собственника при изменении функциональной зоны малоэтажной застройки на зону рекреации, функциональное зонирование территории свидетельствует о планировании организации мест общего пользования для отдыха горожан на частной земле, принадлежащей истцам. Оспариваемое постановление принято в обход вступивших в законную силу судебных актов.

Определением Пермского краевого суда от 24 марта 2023 года административные дела объединены в одно производство.

Решением Пермского краевого суда от 26 мая 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвёртого апелляционного суда общей юрисдикции от 12 сентября 2023 года, требования удовлетворены частично. Признан не действующим с момента вступления решения суда в законную силу раздел IV «План границ объекта» приложения к «Границам и режиму охраны особо охраняемой природной территории регионального значения - экологического парка «Новогайвинский бор», утверждённых постановлением Правительства Пермского края от 21 декабря 2022 года № 1128-п «О создании особо охраняемой природной территории регионального значения - экологического парка «Новогайвинский бор», в части приведённого зонирования особо охраняемой природной территории (защитная зона, хозяйственная зона).

В удовлетворении остальной части требований отказано.

Кассационным определением Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 03 мая 2024 года решение Пермского краевого суда от 26 мая 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвёртого апелляционного суда общей юрисдикции от 12 сентября 2023 года оставлены без изменения, кассационные жалобы Бузмаковой Т.В., ООО «Панорама», а также кассационные жалобы лиц, не привлечённых к участию в деле, - Товарищества собственников недвижимости «Лесные дачи», Довбуша Максима Александровича в своих интересах и в интересах несовершеннолетней Довбуш Майи Максимовны, Аширова Сергея Сергеевича в своих интересах и в интересах несовершеннолетней Ашировой Софьи Сергеевны – без удовлетворения.

В кассационной жалобе, поданной в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции 24 июня 2024 года лицом, не привлечённым к участию в деле Вергелес Д.С., поставлен вопрос об отмене судебных актов и направлении дела на новое рассмотрение. Указывает, что к территории ООПТ «Новогайвинский бор» отнесены принадлежащие ему земельные участки с кадастровыми номерами <данные изъяты>. Судом первой инстанции вопрос о привлечении к участию в деле всех собственников земельных участков, а также о назначении по делу экспертизы не ставился. Заявитель просит дать воспользоваться ему всеми процессуальными правами, предусмотренными Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации, в том числе путём заявления ходатайства о назначении экспертизы в суде первой инстанции. Создание ООПТ ограничивает его право на доступ к чистой питьевой воде и санитарным условиям, поскольку к его участку не подведён центральный водопровод, а пробурить скважину на территории ООПТ он не имеет возможности. Земельные участки находятся в залоге у банка, стоимость на земельные участки снизилась в настоящий момент, в связи с чем, банк имеет право повысить кредитную ставку в связи со снижением стоимости залогового имущества. Кроме того, ограничено его право на постройку жилого дома.

В письменных объяснениях Вергелес Д.С., ссылаясь на установленные пунктами 2.1.1., 2.1.11., 2.4.1.3 Постановления № 1128-п запреты, указывает на нарушение гарантированных Конституцией Российской Федерации прав, установленных статьями 35, 36, 27, частью 2 статьи 40, статьями 43, 41 Конституции Российской Федерации.

18 июня 2024 года Кочневой А.А., лицом не привлечённым к участию в деле, подана кассационная жалоба, в которой она просит отменить принятые судебные акты и направить дело на новое рассмотрение. Указывает, что является собственником земельного участка, который находится на территории ООПТ. Считает, что должна быть привлечена к участию в деле судом первой инстанции. Полагает установление другого правового режима на её земельный участок незаконным и надуманным. Состоявшиеся судебные акты могут повлиять на её обязанности по кредитному договору, поскольку стоимость земли уменьшилась.

Бузмакова Т.В. в письменном отзыве доводы кассационных жалоб поддержала.

Правительством Пермского края, Министерством природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Пермского края, ГБУ Пермского края «Институт территориального планирования» на кассационные жалобы поданы возражения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о рассмотрении кассационной жалобы извещены заблаговременно и надлежащим образом.

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции на основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

В судебном заседании суда кассационной инстанции, с учётом мнения лиц, явившихся в судебное заседание, письменных возражений Правительства Пермского края и Минприроды Пермского края, судебной коллегией разрешено ходатайство Вергелеса Д.С. о назначении экологической экспертизы, в силу компетенции суда кассационной инстанции, установленной положениями статей 328, 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в его удовлетворении отказано.

Проверив материалы дела, заслушав пояснения лиц, явившихся в судебное заседание, обсудив доводы кассационных жалоб и возражений на кассационные жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебная коллегия считает, что судами такого рода нарушения не допущены.

Статьёй 217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что вступившее в законную силу решение суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта может быть обжаловано лицами, участвующими в деле, их представителями и иными лицами, права, свободы и законные интересы которых затрагиваются решением суда.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 2 постановления от 9 июля 2020 года № 17 «О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде кассационной инстанции» указал, что судебные акты по административному делу могут быть обжалованы в кассационном порядке лицами, не привлечёнными к участию в деле в судах первой и апелляционной инстанций, права, свободы и законные интересы которых нарушены вступившим в законную силу судебным актом.

Согласно разъяснениям, содержащимся в абзаце седьмом пункта 19 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», в случае когда акт или часть акта, законность которых уже проверена судом, оспариваются другими лицами, требования которых основаны на иных доводах, не обсуждавшихся судом первой инстанции, данные доводы могут быть приведены этими лицами при обжаловании решения суда в суд кассационной инстанции.

По смыслу приведённых норм лицо, не участвующее в административном деле о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части, но являющееся субъектом отношений, регулируемых таким актом, вправе обжаловать вступившее в законную силу решение суда по указанному делу в кассационном порядке.

Согласно доводам кассационных жалоб и приложенных к ним документов, пояснениям представителя Вергелес Д.С. в суде кассационной инстанции, Кочневой А.А. и Вергелес Д.С. на праве собственности принадлежат земельные участки и объекты капитального строительства (жилые дома), расположенные на территории ООПТ «Новогайвинский бор». Указанные лица являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемыми судебными актами.

Рассматривая настоящее дело, руководствуясь нормами пункта 2 статьи 11 Закона № 565-ПК, статьи 16 Закона Пермского края от 7 сентября 2007 года № 107-ПК «О системе исполнительных органов государственной власти Пермского края», пунктов 2.1.1, 2.3.1 Регламента Правительства Пермского края, утверждённого постановлением Правительства Пермского края от 20 февраля 2018 года № 74-п, Закона Пермского края от 07 декабря 2020 года № 603-ПК «О перераспределении отдельных полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Пермского края и органами местного самоуправления Пермского городского округа и о внесении изменений в Закон Пермского края «О градостроительной деятельности в Пермском крае», статей 9, 24, 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что Постановление № 1128-п и Постановление №1175-п приняты в пределах полномочий и в соответствии с компетенцией органа государственной власти Пермского края, с соблюдением требований законодательства к их форме, процедуре принятия и порядку опубликования.

Частично удовлетворяя заявленные требования, проанализировав положения части 1 статьи 8 Закона № 565-ПК, установив на основании материалов дела, что на момент начала работы над проектом по созданию ООПТ в его юго-западной части находились объекты капитального строительства, на которые зарегистрировано право собственности, в том числе административного истца Бузмаковой Т.В., при этом хозяйственная зона выделена только в северо-западной части в районе линии электропередач с учётом исторически сложившегося расположения стихийных садовых товариществ, то есть участки территорий в границах ООПТ с однотипными характеристиками в части освоения территории отнесены к разным зонам в отсутствие критериев и принципов такого отнесения, руководствуясь частями 7 и 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пришёл к выводу, что постановление от 21 декабря 2022 года № 1128-п следует признать недействующим в графической части приведённого зонирования особо охраняемой природной территории (защитная зона, хозяйственная зона), поскольку оно не отвечает принципу правовой определённости с учётом текстовой части оспариваемого постановления.

В части удовлетворения административных исковых требований судебные акты не обжалуются.

Преамбулой Закона № 33-ФЗ определено, что особо охраняемыми природными территориями являются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 58 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории; порядок создания и функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях.

Согласно подпункту «а» пункта 1 статьи 2 Закона № 33-ФЗ при принятии решений о создании особо охраняемых природных территорий учитывается, в том числе, значение соответствующей территории для сохранения биологического разнообразия, в том числе редких, находящихся под угрозой исчезновения и ценных в хозяйственном и научном отношении объектов растительного и животного мира и среды их обитания.

В силу положений части 3 статьи 2 названного Закона законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться категории особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, не предусмотренные Законом № 33-ФЗ.

Доводы подателей кассационных жалоб о противоречии Постановления № 1128-п нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, проверены судами при рассмотрении дела по жалобам административных истцов.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, проанализировав содержание отчёта о выполнении работ по государственному контракту № ОО-2022 от 13 мая 2022 года «Выполнение работ по проведению комплексного экологического обследования территорий, на которых предполагается создание ООПТ» (далее – отчёт по проекту ООПТ), проверив соблюдение требований к составу материалов (документов), обосновывающих создание ООПТ регионального значения, предусмотренных статьёй 15 Закона № 565-ПК, а также материалы по обоснованию генерального плана города Перми, руководствуясь указанными выше нормами, а также положениями пункта 10 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, статей 9, 23, 24, 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 2 Закона № 33-ФЗ, части 2 статьи 2 Закона № 565-ПК, суд первой инстанции пришёл к выводам, с которыми согласился суд апелляционной инстанции, что Постановление № 1128-п и Постановление № 1175-п в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречат.

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции с указанными выводами согласилась.

Вопреки доводам Вергелеса Д.С., изложенным в кассационной жалобе и письменных объяснениях, установление разделом II Постановления № 1128-п «Режим особой охраны функциональных зон ООПТ» ограничений и запретов, а именно запрет на искажение исторически сложившегося ландшафта (пункт 2.1.1), запрет на движение и стоянку механизированных транспортных средств, не связанных с функционированием ООПТ, осуществляемые вне дорог общего пользования и специально предусмотренных для этого мест, за исключением транспортных средств, обеспечивающих противопожарные мероприятия, санитарно-оздоровительные мероприятия и мероприятия по уходу за зелёными насаждениями, ликвидацию последствий аварий, стихийных бедствий и иных обстоятельств, носящих чрезвычайный характер (пункт 2.1.11), разрешение строительства, реконструкции, капитального и текущего ремонта, эксплуатации инженерных сооружений, линейных объектов с обязательной последующей рекультивацией почвенного и растительного покровов в соответствии с действующим законодательством и Правилами землепользования и застройки города Перми, до или после периода гнездования птиц (с 10 мая по 20 июня), и их эксплуатации пункт 2.4.1.3), признание оспариваемого нормативного правового акта недействующим не влекут.

Кочнева А.А. и Вергелес Д.С. являются собственниками не только земельных участков, но и индивидуальных жилых домов, расположенных на территории защитной зоны.

Решением суда приведённое зонирование особо охраняемой природной территории (защитная зона, хозяйственная зона), признано недействующим как не отвечающее принципу правовой определённости.

При этом запрет на осуществление хозяйственной деятельности в период гнездования птиц установлен только для территории защитной зоны, а режим хозяйственной зоны допускает строительство, реконструкцию, капитальный и текущий ремонт, эксплуатацию инженерных сооружений, линейных объектов, текущий и капитальный ремонт объектов капитального строительства, строительство строений и сооружений вспомогательного назначения, а также добычу подземных вод для нужд собственников земельных участков (пункты 2.4.2.8, 2.4.2.9, 2.1.14 соответственно).

Таким образом, хозяйственная зона предусматривает возможность использования и сохранения объектов капитального строительства на земельных участках, предоставленных для индивидуального жилищного строительства до момента создания ООПТ, а отмена судом Постановления № 1128-п в части приведённого зонирования, с учётом выводов суда первой инстанции и установленных фактических обстоятельств, направлена на защиту прав собственников объектов капитального строительства (в том числе жилых домов) на освоенных территориях.

Иных доводов, опровергающих выводы судебных инстанций, и не являвшихся предметом проверки, кассационные жалобы не содержат.

Нарушения или неправильного применения норм процессуального права, приведших к принятию неправильного судебного акта, судами не допущено.

Субъектный состав участников судом первой инстанции определён верно.

Основания для привлечения к участию в деле всех собственников земельных участков, находящихся на территории ООПТ у суда отсутствовали, поскольку действие нормативных правовых актов всегда распространяется на неопределённый круг лиц.

Доводы жалобы о необходимости проведения по делу экологической экспертизы подлежат отклонению, поскольку в силу статьи 77 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации назначение экспертизы является правом, а не обязанностью суда, при этом вопрос о назначении экспертизы либо об отказе в её назначении разрешается судом в каждом конкретном случае, исходя из обстоятельств дела и имеющейся совокупности доказательств, а достаточность доказательств определяется судом первой инстанции.

Предусмотренных статьёй 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для удовлетворения кассационных жалоб не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции,

определила:

кассационные жалобы Кочневой Анастасии Александровны, Вергелеса Дмитрия Сергеевича оставить без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения, за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы кассационным судом общей юрисдикции.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 28 августа 2024 года

Председательствующий

Судьи:

Дело № 88а-22728/2024

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Челябинск 24 декабря 2024 года

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Степанова П.В.,

судей Феофиловой Л.В., Тетюева С.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Новоселовой Татьяны Михайловны на решение Пермского краевого суда от 26 мая 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвёртого апелляционного суда общей юрисдикции от 12 сентября 2023 года по административному делу №3а-125/2023 по административному иску общества с ограниченной ответственностью «Панорама», Бузмаковой Татьяны Валентиновны о признании недействующими постановления Правительства Пермского края от 30 декабря 2022 года № 1175-п «О внесении изменений в решение Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года № 205 «Об утверждении Генерального плана города Перми» в части; постановления Правительства Пермского края от 21 декабря 2022 года № 1128-п «О создании особо охраняемой природной территории регионального значения – экологического парка «Новогайвинский бор».

Заслушав доклад судьи Феофиловой Л.В., пояснения представителя Новоселовой Т.М. – Коряковцева С.В., доводы кассационной жалобы поддержавшего, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Трошкиной А.В., доводы кассационной жалобы полагавшей необоснованными, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикци...

...и

установила:

постановлением Правительства Пермского края от 21 декабря 2022 года № 1128-п (далее – Постановление № 1128-п) на территории города Перми создана особо охраняемая природная территория регионального значения - экологический парк «Новогайвинский бор» (далее - ООПТ «Новогайвинский бор») общей площадью 292 га (пункт 1); утверждены прилагаемые границы и режим охраны ООПТ «Новогайвинский бор» (пункт 2).

Постановление № 1128-п опубликовано путём размещения 22 декабря 2022 года на официальном сайте Правительства Пермского края https://permkrai.ru и на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru.

ООО «Панорама» и Бузмакова Т.В. обратились в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением о признании Постановления № 1128-п недействующим, как не соответствующего положениям Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее - Закон № 33-ФЗ).

В обоснование заявленных требований указали, что в связи с созданием на земельных участках административных истцов особо охраняемой природной территории регионального значения, в границах которой полностью исключается любая хозяйственная деятельность, не связанная с природоохранными целями, административные истцы лишаются принадлежащего им на праве собственности имущества без его изъятия. При создании ООПТ «Новогайвинский бор» не соблюдены условия принятия решения о создании особо охраняемых природных территорий, предусмотренные пунктом 1 статьи 2 Закона № 33-ФЗ; включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности допускается лишь в случаях, предусмотренных федеральными законами. Положениями Закона № 33-ФЗ возможность включения в состав особо охраняемой природной территории земельных участков частных собственников предусмотрена только для «национальных парков» и для «природных парков». Разновидность особо охраняемой природной территории - «экологический парк» регламентирована положениям Закона Пермского края от 4 декабря 2015 года № 565-ПК «Об особо охраняемых природных территориях Пермского края» (далее - Закон № 565-ПК), что свидетельствует об отсутствии на уровне федерального законодательства соответствующего разрешения на возможность образования такой разновидности особо охраняемой природной территории как «экологический парк» за счёт земель частных собственников. Оспариваемое Постановление № 1128-п направлено на обход вступивших в законную силу решений судов (об оспаривании Правил землепользования и застройки города Перми в части установления на земельных участках административных истцов территориальной зоны Р-2 рекреационного назначения; об оспаривании изменений в Генеральный план города Перми об установлении на спорной территории рекреационной зоны). Нарушена процедура создания особо охраняемой природной территории регионального значения, предусмотренная пунктами 4, 5, 6 части 1 статьи 15 Закона № 565-ПК в части уведомления собственников, пользователей земельных участков о планируемом создании ООПТ; в части обоснования создания на особо охраняемой природной территории функциональных зон; в части расчёта необходимого финансирования для организации, охраны и использования ООПТ, расчёта размера компенсации убытков собственникам, пользователям земельных участков ограничением их прав. Полагают, что установление для земельных участков режима ООПТ регионального значения относит такие земельные участки к территории общего пользования, изменяет функциональное зонирование, устанавливающее вместо жилой рекреационную и природоохранную зоны земельных участков, при наличии у правообладателей проектов по развитию данной территории в соответствии с существовавшим ранее функциональным зонированием - СТН-И (зона малоэтажной застройки) оспариваемое постановление не учитывает фактическое использование земельных участков.

Решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года № 205 утверждён генеральный план города Перми. Из генерального плана предыдущих редакций следует, что территория, расположенная по адресу: город Пермь, улица Ново-Гайвинская, 118, с 2014 года отнесена к функциональной зоне малоэтажной застройки (СТН-И), целевыми установками которой являлись - создание правовых, административных и экономических условий для: преимущественно жилого использования территорий; возможности сочетания блокированных жилых домов и индивидуальных жилых домов городского типа и сельского типа не выше трёх этажей, а также многоквартирных жилых домов не выше трёх этажей в отношении незастроенных территорий; развития вдоль улиц общественно-деловых и культурно-бытовых центров, ориентированных на удовлетворение повседневных потребностей населения.

Постановлением Правительства Пермского края от 30 декабря 2022 года № 1175-п (далее – Постановление № 1175-п) в решение Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года № 205 «Об утверждении Генерального плана города Перми» внесены изменения. В отношении территории по улице Ново-Гайвинская, 118 установлены: функциональная зона «Зона природного экологического ландшафта» (210) карта 1; функциональная зона «Зона рекреационного назначения» карты 1.1, 5, 6; зона природно-рекреационных территорий» карты 2, 2.1, 2.2, 3, 4; в строке 112 таблицы 19 указано на ООПТ «Новогайвинский бор» 292.7 га.

Указанное постановление опубликовано путём размещения 30 декабря 2022 года на официальном сайте Правительства Пермского края https://permkrai.ru.

ООО «Панорама» и Бузмакова Т.В. обратились в Пермский краевой суд с административным иском о признании Постановления № 1175-п недействующим в части функционального зонирования территории, расположенной по адресу: город Пермь, улица Ново-Гайвинская, 118.

В обоснование заявленных требований указали, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит положениям частей 6 и 7 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку в материалах по обоснованию отсутствует аргументация относительно изменения функциональной зоны по улице Ново-Гайвинской, не содержится анализа фактического использования территории. В связи с передачей компетенции от Пермской городской Думы в Правительство Пермского края (в части градостроительства) один из этапов, предусмотренных положениями части 2 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации (согласование проекта Генерального плана с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации) фактически исключается. Прослеживается нестабильность документа стратегического развития в связи с частым внесением изменений. Постановлением № 1175-п утверждена полностью новая редакция Положения о территориальном планировании и новая редакция карт, что свидетельствует о нарушении периода принятия генерального плана городского округа, предусмотренного положениями части 11 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Введённое Постановлением № 1175-п правовое регулирование лишает административных истцов права владения и пользования земельными участками, поскольку значительно сузился круг правомочий собственника при изменении функциональной зоны малоэтажной застройки на зону рекреации, функциональное зонирование территории свидетельствует о планировании организации мест общего пользования для отдыха горожан на частной земле, принадлежащей истцам. Оспариваемое постановление принято в обход вступивших в законную силу судебных актов.

Определением Пермского краевого суда от 24 марта 2023 года административные дела объединены в одно производство.

Решением Пермского краевого суда от 26 мая 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвёртого апелляционного суда общей юрисдикции от 12 сентября 2023 года, требования удовлетворены частично. Признан не действующим с момента вступления решения суда в законную силу раздел IV «План границ объекта» приложения к «Границам и режиму охраны особо охраняемой природной территории регионального значения - экологического парка «Новогайвинский бор», утверждённых постановлением Правительства Пермского края от 21 декабря 2022 года № 1128-п «О создании особо охраняемой природной территории регионального значения - экологического парка «Новогайвинский бор», в части приведённого зонирования особо охраняемой природной территории (защитная зона, хозяйственная зона).

В удовлетворении остальной части требований отказано.

Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 3 мая 2024 года судебные акты оставлены без изменения.

Кассационным определением Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 27 августа 2024 года оставлены без удовлетворения кассационные жалобы ФИО1 и ФИО2

В кассационной жалобе, поданной в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции 24 октября 2024 года лицом, не привлечённым к участию в деле Новоселовой Т.М., ДД.ММ.ГГГГ года рождения, поставлен вопрос об отмене судебных актов и принятии нового решения об удовлетворении заявленных требований. Указывает, что к территории ООПТ «Новогайвинский бор» отнесён, в том числе, принадлежащий ей земельный участок с кадастровым номером №. Письменного согласия на создание на её земельном участке особо охраняемой природной территории она не давала, о создании ООПТ её также никто не уведомлял, в связи с чем была лишена возможности участия в деле в суде первой инстанции, пользоваться правами административного истца, в том числе, заявить ходатайство о назначении по делу экспертизы.

Определением судьи Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 22 ноября 2024 года удовлетворено ходатайство Новоселовой Т.М. о восстановлении пропущенного срока подачи кассационной жалобы.

Административный истец Бузмакова Т.В. в письменном отзыве доводы кассационной жалобы поддержала.

Правительством Пермского края, Министерством природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Пермского края на кассационную жалобу поданы возражения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о рассмотрении кассационной жалобы извещены заблаговременно и надлежащим образом.

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции на основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, заслушав пояснения представителя Новоселовой Т.М., заключение прокурора, обсудив доводы кассационной жалобы, отзыва и возражений на кассационную жалобу, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебная коллегия считает, что судами такого рода нарушения не допущены.

Статьёй 217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что вступившее в законную силу решение суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта может быть обжаловано лицами, участвующими в деле, их представителями и иными лицами, права, свободы и законные интересы которых затрагиваются решением суда.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 2 постановления от 9 июля 2020 года № 17 «О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде кассационной инстанции» указал, что судебные акты по административному делу могут быть обжалованы в кассационном порядке лицами, не привлечёнными к участию в деле в судах первой и апелляционной инстанций, права, свободы и законные интересы которых нарушены вступившим в законную силу судебным актом.

Согласно разъяснениям, содержащимся в абзаце седьмом пункта 19 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», в случае когда акт или часть акта, законность которых уже проверена судом, оспариваются другими лицами, требования которых основаны на иных доводах, не обсуждавшихся судом первой инстанции, данные доводы могут быть приведены этими лицами при обжаловании решения суда в суд кассационной инстанции.

По смыслу приведённых норм лицо, не участвующее в административном деле о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части, но являющееся субъектом отношений, регулируемых таким актом, вправе обжаловать вступившее в законную силу решение суда по указанному делу в кассационном порядке.

Согласно доводам кассационной жалобы и приложенных документов, Новоселовой Т.М. на праве собственности принадлежит земельный участок, расположенный на территории ООПТ «Новогайвинский бор», следовательно, она является субъектом отношений, регулируемых оспариваемыми судебными актами.

Рассматривая настоящее дело, руководствуясь нормами пункта 2 статьи 11 Закона № 565-ПК, статьи 16 Закона Пермского края от 7 сентября 2007 года № 107-ПК «О системе исполнительных органов государственной власти Пермского края», пунктов 2.1.1, 2.3.1 Регламента Правительства Пермского края, утверждённого постановлением Правительства Пермского края от 20 февраля 2018 года № 74-п, Закона Пермского края от 07 декабря 2020 года № 603-ПК «О перераспределении отдельных полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Пермского края и органами местного самоуправления Пермского городского округа и о внесении изменений в Закон Пермского края «О градостроительной деятельности в Пермском крае», статей 9, 24, 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что Постановление № 1128-п и Постановление №1175-п приняты в пределах полномочий и в соответствии с компетенцией органа государственной власти Пермского края, с соблюдением требований законодательства к их форме, процедуре принятия и порядку опубликования.

Частично удовлетворяя заявленные требования, проанализировав положения части 1 статьи 8 Закона № 565-ПК, установив на основании материалов дела, что на момент начала работы над проектом по созданию ООПТ в его юго-западной части находились объекты капитального строительства, на которые зарегистрировано право собственности, в том числе административного истца Бузмаковой Т.В., при этом хозяйственная зона выделена только в северо-западной части в районе линии электропередач с учётом исторически сложившегося расположения стихийных садовых товариществ, то есть участки территорий в границах ООПТ с однотипными характеристиками в части освоения территории отнесены к разным зонам в отсутствие критериев и принципов такого отнесения, руководствуясь частями 7 и 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пришёл к выводу, что постановление от 21 декабря 2022 года № 1128-п следует признать недействующим в графической части приведённого зонирования особо охраняемой природной территории (защитная зона, хозяйственная зона), поскольку оно не отвечает принципу правовой определённости с учётом текстовой части оспариваемого постановления.

В части удовлетворения административных исковых требований судебные акты не обжалуются.

Преамбулой Закона № 33-ФЗ определено, что особо охраняемыми природными территориями являются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 58 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории; порядок создания и функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях.

Согласно подпункту «а» пункта 1 статьи 2 Закона № 33-ФЗ при принятии решений о создании особо охраняемых природных территорий учитывается, в том числе, значение соответствующей территории для сохранения биологического разнообразия, в том числе редких, находящихся под угрозой исчезновения и ценных в хозяйственном и научном отношении объектов растительного и животного мира и среды их обитания.

В силу положений части 3 статьи 2 названного Закона законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться категории особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, не предусмотренные Законом № 33-ФЗ.

В соответствии с частью 2 статьи 2 Закона № 565-ПК создание и расширение особо охраняемых природных территорий регионального значения допускается как с изъятием земельных участков у их правообладателей, так и без изъятия. Решение об изъятии земельных участков принимается Правительством Пермского края в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и Пермского края.

Согласно положениями статьи 8.1 Закона № 565-ПК к землям особо охраняемых природных территорий регионального значения относятся земли природных парков, государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов.

Земли особо охраняемых природных территорий регионального значения относятся к землям особо охраняемых территорий регионального значения, а также они могут относиться и к иным категориям земель.

Перевод земель, на которых расположены особо охраняемые природные территории регионального значения, из иных категорий земель в категорию земель особо охраняемых территорий регионального значения осуществляется в соответствии с федеральными законами (часть 1).

Инициатива отнесения земель к землям особо охраняемых территорий регионального значения оформляется субъектами, указанными в части 3 настоящей статьи, в виде письменного обращения в Правительство Пермского края с указанием площади и кадастровых номеров земельных участков и приложением документов, в том числе сведений о собственниках земельных участков, землепользователях, землевладельцах, обладателях сервитутов и арендаторах земель, предполагаемых к отнесению к землям особо охраняемых территорий регионального значения, а также их письменное согласие об отнесении земель к землям особо охраняемых территорий регионального значения (в случае, если в схему размещения особо охраняемой территории включаются земельные участки, не относящиеся к землям государственной или муниципальной собственности либо к землям, право собственности на которые не разграничено) (пункт 4 части 4).

Доводы подателя кассационной жалобы о нарушении административным ответчиком порядка принятия Постановления № 1128-п в части отсутствия письменного согласия собственников земельных участков на создание ООПТ, проверены судами при рассмотрении дела по искам и жалобам административных истцов.

Отклоняя аналогичный довод административных истцов, суд первой инстанции правильно указал, что статья 8.1 Закона № 565-ПК регламентирует вопрос изменения категории земель, при этом в ходе судебного разбирательства достоверно установлено и сторонами не оспаривалось, что категория земельных участков, расположенных в границах ООПТ, изменению не подвергалась, в связи с чем положения названной статьи в спорных правоотношениях применению не подлежат.

Иное толкование Новоселовой Т.М. указанной нормы материального права о неправильном применении её судами не свидетельствует.

Вопреки доводам жалобы, обязанность индивидуального уведомления каждого из собственников земельных участков о создании ООПТ положениями Закона № 565-ПК, Закона № 33-ФЗ не предусмотрена.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 15 Закона № 565-ПК материалы, обосновывающие создание особо охраняемых природных территорий регионального значения, должны содержать уведомления собственников, пользователей земельных участков, водных объектов и иных видов природных ресурсов, находящихся в границах образуемой особо охраняемой природной территории, населения о планируемом создании особо охраняемой природной территории или изменении режима её особой охраны.

Установив на основании материалов дела, что информация о планируемом создании ООПТ донесена до населения с использованием средств массовой информации, суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о соблюдении административным ответчиком указанного требования регионального Закона.

Доводы представителя Новоселовой Т.М. озвученные в суде кассационной инстанции, о возможном нарушении её прав, как собственника жилого дома, расположенного на спорной территории, установленными Постановлением № 1128-п ограничениями, также подлежат отклонению.

Решением суда приведённое зонирование особо охраняемой природной территории (защитная зона, хозяйственная зона), признано недействующим как не отвечающее принципу правовой определённости.

Хозяйственная зона предусматривает возможность использования и сохранения объектов капитального строительства на земельных участках, предоставленных для индивидуального жилищного строительства до момента создания ООПТ, а отмена судом Постановления № 1128-п в части приведённого зонирования, с учётом выводов суда первой инстанции и установленных фактических обстоятельств, направлена на защиту прав собственников объектов капитального строительства (в том числе жилых домов) на освоенных территориях.

Иных доводов, опровергающих выводы судебных инстанций, и не являвшихся предметом проверки, кассационная жалоба не содержит.

Нарушения или неправильного применения норм процессуального права, приведших к принятию неправильного судебного акта, судами не допущено.

Предусмотренных статьёй 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции,

определила:

кассационную жалобу Новоселовой Татьяны Михайловны оставить без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения, за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы кассационным судом общей юрисдикции.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 24 декабря 2024 года

Председательствующий

Судьи: