Чижов Вадим Васильевич

Судья: Касьянов В.Н. Дело № 33-6847/2014

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по гражданским делам Московского областного суда

в составе: председательствующего Терещенко А.А.,

судей Вороновой М.Н., Соколовой Н.М.,

при секретаре Макаровой А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании 31 марта 2014 года апелляционную жалобу Милютиной Т.И. и Чижова В.В. на решение Королевского городского суда Московской области от 20 февраля 2014 года по делу по заявлению Милютиной Тамары Ивановны и Чижова Вадима Васильевича об оспаривании в части решения Совета депутатов г. Королева Московской области от 11.12.2013 № 75/310 «Об инициативе преобразования муниципального образования «Город Королев Московской области» путем объединения с муниципальным образованием «Город Юбилейный Московской области», и назначении референдума по преобразованию муниципального образования «Город Королев Московской области» путем объединения с муниципальным образованием «Город Юбилейный Московской области».

Заслушав доклад судьи Вороновой М.Н.,

объяснения представителей Милютиной Т.И. и Чижова В.В. – Шубина П.В. и Шубина А.И., представителя Совета депутатов города Королева Московской области – Русовой М.В.,

установила:

Милютина Т.И. и Чижов В.В. обратились в суд с заявлением о признании недействительным решения Совета депутатов города Королёва Московской области от 11.12.2013 № 75/310 «Об инициативе преобразования муниципального образования «Город Королёв Московской области» путем объединения с муниципальным образованием «Город Юбилейный Московской области» в части назначения проведения публичных слушаний (пункт 2 решения) и проведения опроса по вопросу преобразов...

...ания муниципального образования «Город Королёв Московской области» путем объединения с муниципальным образованием «Город Юбилейный Московской области» (пункт 4 решения).

В обоснование заявленных требований указали, что указанное решение противоречит требованиям действующего законодательства, Уставу г. Королева Московской области, нарушает конституционные права заявителей, поскольку в рассматриваемом случае выявление волеизъявления населения относительно преобразования муниципального образования «Город Королёв Московской области» должно проводиться путем голосования (местного референдума), но никак не путем проведения публичных слушаний и опросов.

В ходе судебного разбирательства заявители дополнили свои требования, просили в порядке устранения нарушения их прав оспариваемым решением назначить референдум по вопросу преобразования муниципального образования «Город Королёв Московской области» путем объединения с муниципальным образования «Город Юбилейный Московской области» (л.д. 44).

В судебном заседании представители Милютиной Т.И. и Чижова В.В. поддержали заявленные требования, просили их удовлетворить, указав, что права заявителей нарушены тем, что им не предоставлена возможность в установленном законом порядке выразить свою волю по вопросу преобразования муниципального образования.

Представитель Совета депутатов города Королёва Московской области просил в удовлетворении заявления отказать по доводам письменных возражений (л.д. 51-53, 54-55).

Решением Королевского городского суда Московской области от 20 февраля 2014 года в удовлетворении требований Милютиной Т.И. и Чижову В.В. отказано.

В апелляционной жалобе заявители просят об отмене данного решения как незаконного и необоснованного.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и письменных возражений Совета депутатов г. Королева на нее, судебная коллегия не находит оснований к отмене постановленного по делу решения.

В соответствии с ч. 1 ст. 254 ГПК РФ гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы. Гражданин, организация вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему.

Разрешая возникший спор, суд установил, что 11.12.2013 Советом депутатов г. Королева Московской области было принято решение № 75/310 «Об инициативе преобразования муниципального образования «Город Королёв Московской области» путем объединения с муниципальным образованием «Город Юбилейный Московской области», которым, в числе прочего, на 21.01.2014 с 17:00 часов до 19:00 часов в автономном учреждении культуры «Деловой и культурный Центр «КОСТИНО» (Московская область, г. Королёв, ул. Дзержинского, д. 26, этаж 1, театральный зал) было назначено проведение публичных слушаний по вопросу преобразования муниципального образования «Город Королёв Московской области» путем объединения с муниципальным образованием «Город Юбилейный Московской области» (п. 2 решения), а также поручено Комиссии по законности, законодательству, правопорядку и развитию местного самоуправления Совета депутатов города Королёва Московской области разработать и в срок до 01.02.2014 представить на утверждение Совета депутатов города проект Положения о порядке назначения и проведения опросов граждан на территории города Королёва Московской области (п. 4 решения).

В соответствии с ч. 1 ст. 28 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.

При этом в силу п. 4 ч. 3 указанной выше статьи на публичные слушания должны выноситься вопросы о преобразовании муниципального образования.

Данная правовая норма носит императивный характер, и ее применение не зависит от усмотрения органов местного самоуправления.

В этой связи оспариваемым заявителями решением Совета депутатов г. Королева было обоснованно назначено проведение публичных слушаний по вопросу преобразования муниципального образования «Город Королёв Московской области».

В соответствии со ст. 33 Устава города Королева Московской области, принятого решением Совета депутатов г. Королева МО от 25.08.2005 N 94/557), Совет депутатов осуществляет свои полномочия в соответствии с федеральным законодательством, законодательством Московской области и настоящим Уставом. Совет депутатов осуществляет иные полномочия, отнесенные федеральным законодательством, законодательством Московской области, настоящим Уставом к компетенции Совета депутатов.

Согласно ч. 4 ст. 31 Федерального закона № 131-ФЗ порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Следовательно, оспариваемым заявителями ненормативным актом (п. 4 решения № 75/310) Совет депутатов г. Королева правомерно – в рамках возложенных на него полномочий и собственной компетенции – поручил Комиссии по законности, законодательству, правопорядку и развитию местного самоуправления Совета депутатов города Королёва разработать и представить на утверждение Совета депутатов города проект Положения о порядке назначения и проведения опросов граждан на территории города Королёва Московской области. Данное поручение носит распорядительно-организационный характер, касается организации работы только самого Совета депутатов и никоим образом не затрагивает права и интересы заявителей. Более того, оспаривая данный пункт решения, заявители вторгаются в сферу нормативно-правотворческой деятельности органа местного самоуправления, что является недопустимым.

В соответствии с ч. 3,4 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, в целях получения согласия населения при изменении границ муниципального образования, преобразовании муниципального образования проводится голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории в соответствии с частями 2 и 3 статьи 12, частями 5 и 7 статьи 13 настоящего Федерального закона.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных настоящим Федеральным законом (часть 5 статьи 24).

В соответствии с ч. 3 ст. 12 Закона Московской области от 19.11.2003 N 148/2003-ОЗ "О местном референдуме в Московской области" Совет депутатов муниципального образования обязан назначить референдум в течение 30 дней со дня поступления в Совет депутатов муниципального образования документов о выдвижении инициативы проведения референдума. В случае, если референдум не назначен Советом депутатов муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы соответствующего муниципального образования, органов государственной власти Московской области или прокурора.

Таким образом, в рассматриваемом случае суд не наделен правом назначать местный референдум по вопросу, указанному заявителями.

По смыслу ст. 258 ГПК РФ суд принимает решение о признании оспариваемого решения, действий (бездействия) недействительными при одновременном наличии двух условий: противоречии их закону и нарушении прав и законных интересов заявителя.

В силу вышеизложенного, судебная коллегия не находит оснований к отмене постановленного по делу решения об отказе в удовлетворении заявленных Милютиной Т.И. и Чижовым В.В. требований.

Доводы апелляционной жалобы заявителей не опровергают правомерность обжалуемого судебного акта, поскольку сводятся к переоценке фактических обстоятельств дела, подлежащих применению к возникшим правоотношениям норм материального права и выводов суда.

Руководствуясь ст. 328, 329 ГПК РФ, судебная коллегия

определила:

решение Королевского городского суда Московской области от 20 февраля 2014 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Милютиной Т.И. и Чижова В.В. – без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

20 февраля 2014 года г. Королев

Королёвский городской суд Московской области в составе:

судьи Касьянова В.Н.

при секретаре Никитиной Н.Д.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Милютиной Тамары Ивановны и Чижова Вадима Васильевича об оспаривании в части решения Совета депутатов города Королёва Московской области №75/310 от 11.12.2013 г. «Об инициативе преобразования муниципального образования «Город Королёв Московской области» путем объединения с муниципальным образования «Город Юбилейный Московской области», и назначении референдума по преобразованию муниципального образования «Город Королёв Московской области» путем объединения с муниципальным образования «Город Юбилейный Московской области»,

УСТАНОВИЛ:

Милютина Т.И. и Чижов В.В. обратились в суд с заявлением, в котором просят признать недействительным решение Совета депутатов города Королёва Московской области №75/310 от 11.12.2013 г. «Об инициативе преобразования муниципального образования «Город Королёв Московской области» путем объединения с муниципальным образования «Город Юбилейный Московской области» в части: проведения публичных слушаний (пункт 2) и проведения опроса по вопросу преобразования муниципального образования «Город Королёв Московской области» путем объединения с муниципальным образованием «Город Юбилейный Московской области» (пункт 4). В обоснование заявленных требований заявители указывают, что указанное Решение нарушает конституционные права граждан и противоречит части 2 ст. 131 Конституции РФ, по которой изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий; части 2 ст. 55 Конституции РФ, по которой в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина; пункту 1.1 Закона Московской области от 19.11.2003 N 148/2003-03 «О местном референдуме в Московской области», принятого Постановлением Московской областной Думы от 29 октяб...

...ря 2003 г. 2/73-П; статье 13 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; пункту 2 ст. 1 и пункту 1 ст. 2 Закона Московской области «О голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования в Московской области»; а также Уставу города Королева Московской области. По мнению заявителей оспариваемым решением нарушены указанные нормативные акты, что привело к нарушению конституционных прав граждан города Королева на участие в голосовании (референдуме) по вопросу объединения городов Королева и Юбилейного Московской области.

В период производства по делу заявители дополнили свои требования, просили в порядке устранения нарушения их прав оспариваемым решением, назначить референдум по преобразованию муниципального образования «Город Королёв Московской области» путем объединения с муниципальным образования «Город Юбилейный Московской области».

В судебном заседании представитель Милютиной Т.И. и Чижова В.В. по доверенностям Ш. поддержал заявленные требования, просил их удовлетворить по основаниям, указанным в заявлении, и указал, что по вопросу объединения муниципальных образований должен был быть назначен референдум, тогда как Совет депутатов города Королёва желает заменить референдум публичными слушаниями и опросом, что нарушает права граждан на участие в голосовании по данному вопросу.

Представитель заявителей по доверенностям А. поддержал заявленные требования и указал, что не существует нормативного акта, который бы позволил Совету депутатов города Королёва выносить решение о назначении по вопросу объединения муниципальных образований публичных слушаний, в данном случае нарушен порядок выяснения мнения граждан. Закон предусматривает проведение тайного голосования, решение о проведении референдума принимает Совет депутатов, а проводит референдум избирательная комиссия. Права заявителей нарушены тем, что им не предоставлена возможность выразить свою волю по вопросу преобразования муниципального образования.

Представитель Совета депутатов города Королёва Московской области по доверенности Р. просила в удовлетворении заявления отказать, по основаниям, изложенным в письменных возражениях.

Выслушав участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, суд считает заявление Милютиной Т.И. и Чижова В.В. не подлежащим удовлетворению, учитывая следующее.

Судом установлено, что 11 декабря 2013 г. Советом депутатов г. Королева Московской области было принято Решение № 75/310 «Об инициативе преобразования муниципального образования «Город Королёв Московской области» путем объединения с муниципальным образованием «Город Юбилейный Московской области», а имено было постановлено:

1. Поддержать инициативу о преобразовании муниципального образования «Город Королёв Московской области» путем объединения с муниципальным образованием «Город Юбилейный Московской области».

2. Назначить на 21 января 2014 года с 17.00 часов до 19.00 часов в автономном учреждении культуры «Деловой и культурный Центр «КОСТИНО» (Московская область г. Королёв, ул. Дзержинского, д. 26, этаж 1, театральный зал) проведение публичных слушаний по вопросу преобразования муниципального образования «Город Королёв Московской области» путем объединения с муниципальным образованием «Город Юбилейный Московской области».

3. Рекомендовать Главе города Королёва Московской области В.А. Минакову включить в состав Комиссии по организации и проведению публичных слушаний по вопросу преобразования муниципального образования «Город Королёв Московской области» путем объединения с муниципальным образованием «Город Юбилейный Московской области» депутатов Совета депутатов города Королёва Московской области, других должностных лиц.

4. Комиссии по законности, законодательству, правопорядку и развитию местного самоуправления Совета депутатов города Королёва Московской области разработать и в срок до 1 февраля 2014 года представить на утверждение Совета депутатов города проект Положения о порядке назначения и проведения опросов граждан на территории города Королёва Московской области.

5. Направить настоящее решение и инициативу Главы города В.А. Минакова Главе города Юбилейный и в Совет депутатов города Юбилейный Московской области.

6. Поручить Администрации города Королёва Московской области предусмотреть в бюджете города Королёва Московской области на 2014 год расходы, связанные с проведением мероприятий по административно- территориальной реформе.

7. Опубликовать настоящее решение в газете «Калининградская правда» и разместить его на официальных сайтах Администрации города Королёва Московской области и Совета депутатов города Королёва Московской области в сети «Интернет».

Как было указано, заявители оспаривают данное постановление в части назначения публичных слушаний по вопросу преобразования муниципального образования «Город Королёв Московской области» путем объединения с муниципальным образованием «Город Юбилейный Московской области» (пункт 2), и в части рекомендации комиссии по законности, правопорядку и развитию местного самоуправления Совета депутатов города Королева разработать и представить на утверждение Совета депутатов города проект Положения о порядке назначения и проведения опросов граждан на территории города Королева МО (пункт 4).

В соответствии с п.1 ст.254, ст.255 ГПК РФ, гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы. К решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых:

нарушены права и свободы гражданина;

созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;

на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

Из положений п.

1 ст.7, п.3 ст.43 Федерального закона N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования.

Согласно п.п. 1,2 ст.28 Федерального закона N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.

Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования. Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования.

В силу положений п.2 ст.13 Федерального закона N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Таким образом, решение о назначении публичных слушаний вынесено полномочным на принятие такого решения органом местного самоуправления, в установленной законом форме.

Доводы заявителей о недействительности оспариваемого решения сводятся к тому что, вопрос преобразования муниципального образования «Город Королёв Московской области» путем объединения с муниципальным образованием «Город Юбилейный Московской области» должен быть разрешен путем проведения референдума, и назначение оспариваемым решением публичных слушаний, а не референдума, нарушает конституционные права заявителей и других жителей города на участие а голосовании (референдуме).

Между тем, суд не может согласиться с указанными доводами, учитывая следующее.

В силу п.3 ст.13 Федерального закона N 131-ФЗ объединение двух и более поселений, не влекущее изменение границ иных муниципальных образований осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из поселений.

В соответствии с частями 1 - 3 статьи 13 Федерального закона N 131-ФЗ преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Таким образом, поскольку ставиться вопрос о преобразовании указанных муниципальных образований без изменения границ существующих образований, федеральным законодательством не установлено требования о проведении непосредственного голосования населения. Указанная позиция отражена в Определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 16 октября 2013 г. N 71-АПГ13-8.

Кроме того, как следует из Конституции Российской Федерации, ее статей 1 (часть 1), 3 (часть 2), 12, 32 (части 1 и 2), 130 и 131, местное самоуправление в Российской Федерации как демократическом федеративном правовом государстве признается и гарантируется в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации, оно является необходимой формой осуществления власти народа и обладает самостоятельностью в пределах своих полномочий, определяет субъективные права граждан, обеспечивая их участие в самостоятельном решении населением вопросов местного значения. Согласно статье 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (часть 1), а изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (часть 2).

По смыслу приведенных конституционных положений, территории, на которых осуществляется местное самоуправление, образуют пространственные пределы муниципальной власти как публичной власти народа в Российской Федерации и одновременно - территориальную сферу реализации права на осуществление местного самоуправления. Следовательно, поскольку субъектом права на самостоятельное решение вопросов местного значения - непосредственно или через органы местного самоуправления - является население муниципального образования (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 года N 7-П), учет его мнения, предусмотренный статьей 131 (часть 2) Конституции Российской Федерации, составляет необходимое условие для изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Раскрывая содержание конституционных основ гарантирования самостоятельности местного самоуправления, в том числе при проведении муниципально-территориальных изменений, Конституционный Суд Российской Федерации в ряде решений (Постановления от 24 января 1997 года N 1-П, от 16 октября 1997 года N 14-П, от 3 ноября 1997 года N 15-П, от 30 ноября 2000 года N 15-П, определения от 13 июля 2000 года N 195-О, от 10 июля 2003 года N 289-О, от 3 апреля 2007 года N 171-О-П и др.) сформулировал следующие правовые позиции.

Конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, относится к элементам конституционно-правового статуса местного самоуправления и является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения. Данный императив ограничивает свободу усмотрения законодателя и правоприменителя при принятии ими решений, касающихся изменения территориальной организации местного самоуправления; при этом в любом случае изменение территориальной организации местного самоуправления не может приводить к отказу от него.

Учет мнения населения в определенных конституционно-правовых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер; в иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительный орган власти) волеизъявления граждан; в случаях изменения границ территорий в связи с упразднением муниципальных образований, в которых осуществляется местное самоуправление, наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу статьи 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации, является референдум; при решении вопросов реорганизации муниципальных образований полномочия органов местного самоуправления по определению формы учета мнения населения и порядка выявления мнения населения путем сбора подписей или письменных заявлений соответствуют выявленным Конституционным Судом Российской Федерации конституционно-правовым критериям разрешения подобных вопросов и не противоречат Конституции Российской Федерации.

Таким образом, конституционное регулирование местного самоуправления, в том числе в его нормативно-доктринальной интерпретации, содержащейся в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, предусматривает учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в качестве универсального требования и необходимого условия проведения муниципально-территориальных изменений независимо от их характера, сужения либо, напротив, расширения пространственной сферы реализации права на местное самоуправление, а также конкретного состава территорий, выступающих объектом изменений.

Вместе с тем Конституция Российской Федерации непосредственно не определяет, в каких именно формах должно быть выражено мнение населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, что предполагает необходимость законодательного регулирования порядка реализации нормативного предписания ее статьи 131 (часть 2) в соответствии с конституционным разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации (статья 71, пункт "в"; статья 72, пункты "б", "н" части 1, Конституции Российской Федерации).

Осуществляя свои регулятивные полномочия в указанной сфере, законодатель обладает достаточной свободой усмотрения в выборе конкретного механизма волеизъявления местного сообщества по поводу своей территориальной организации, в частности, он вправе установить дифференцированный порядок учета мнения населения в отношении объективно различных по своей социально-правовой природе и последствиям изменений границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Однако при этом законодатель не может действовать произвольно и связан необходимостью обеспечения выявления достоверного мнения населения по соответствующим вопросам и доведения его до сведения органа публичной власти, уполномоченного принимать решение об изменении границ муниципальных образований. Во всяком случае он должен исходить из того, что территориальные изменения, напрямую затрагивающие интересы большинства населения территории, на которой осуществляется местное самоуправление, требуют непосредственного волеизъявления населения соответствующей территории. Иное означало бы, что местные сообщества оказывались бы, по существу, объектом государственной деятельности, что не согласуется с их конституционно-правовым статусом субъекта права на осуществление муниципальной власти, гарантируемым, в частности, запретом на ограничение прав местного самоуправления (статья 133 Конституции Российской Федерации).

Конкретизируя конституционные гарантии местного самоуправления, в том числе в территориальной сфере, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрел организационно-правовой механизм реализации положений статьи 131 (часть 2) Конституции Российской Федерации, установив порядок изменения границ муниципального образования.

Согласно части 1 его статьи 12 изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с данным Федеральным законом. Следовательно, решение об изменении границ муниципального образования должно приниматься в строгом соответствии с требованиями данного Федерального закона, в том числе с учетом мнения населения, выраженного в одной из установленных им форм (части 2 - 4 статьи 12, части 3 - 7 статьи 24).

В соответствии с частью 4 статьи 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

По своему смыслу и целевому назначению данное законоположение распространяется только на случаи изменения границ муниципальных образований, которые не связаны с преобразованием или упразднением этих муниципальных образований и не охватываются нормативным содержанием положений частей 2, 2.1 и 3 той же статьи. Вместе с тем, рассматриваемое в системе правового регулирования территориальной организации местного самоуправления, оно не предполагает передачу от одного муниципального образования другому столь существенной части территории населенного пункта или поселения, которая имела бы для них жизненно важное значение и, соответственно, отделение которой означало бы фактическое изменение правового статуса населенного пункта или поселения, территории которых выступают объектом территориальных изменений.

Такое правовое регулирование, позволяющее оперативно проводить территориальные изменения, непосредственно не затрагивающие интересы населения соответствующих муниципальных образований, призвано обеспечить баланс конституционных ценностей, которые связаны с участием местных сообществ в решении вопросов, касающихся определения пространственной сферы реализации права на осуществление местного самоуправления, с одной стороны, и необходимостью рациональной территориальной организации муниципальной власти, позволяющей населению самостоятельно и эффективно решать вопросы местного значения на конкретной территории, - с другой.

Заявители ссылаются на то, что оспариваемое решение позволит осуществить преобразование муниципального образования без непосредственного волеизъявления по этому вопросу населения.

Между тем согласно статье 3 (часть 2) Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, что применительно к сфере местного самоуправления означает возможность его осуществления как самими гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, так и через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 130, часть 2, Конституции Российской Федерации). Этому корреспондируют положения статьи 3 Европейской хартии местного самоуправления, согласно которой под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения (пункт 1); это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования (пункт 2).

В соответствии со статьей 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах (часть 2), а представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном данной статьей (пункт 1 части 4). Следовательно, представительный орган муниципального образования находится в устойчивой представительно-правовой связи с соответствующим местным сообществом, подконтролен ему и перед ним ответствен; он вправе и обязан осуществлять все свои полномочия от имени и в интересах населения муниципального образования.

Таким образом, учитывая конституционно-правовые характеристики природы представительного органа муниципального образования, федеральный законодатель был вправе наделить его полномочием выступать от имени населения, в том числе при решении вопроса об изменении границ муниципального образования, напрямую не затрагивающего интересы большинства населения данного муниципального образования, на что было указано в Определении Конституционного суда Российской Федерации от 6 марта 2008 г. n 214-о-п «По жалобе гражданина С.А.В. на нарушение его конституционных прав частью 4 статьи 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Вместе с тем указание федерального законодателя на использование при решении вопроса об изменении границ муниципального образования, не влекущем отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, формы представительной муниципальной демократии (т.е. путем выражения мнения населения через представительный орган муниципального образования) не исключает необходимость - с учетом вытекающего из конституционных принципов народовластия (преамбула; статья 1, часть 1; статья 3 Конституции Российской Федерации) требования согласованного функционирования институтов представительной и непосредственной демократии - правового гарантирования населению, как первичному субъекту местного самоуправления, возможности выразить свою позицию в отношении предполагаемых территориальных изменений и довести ее до сведения представительного органа муниципального образования.

Норма части 4 статьи 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по своему смыслу и предназначению в системе правового регулирования является одним из общих принципов организации местного самоуправления, предусмотренных названным Федеральным законом, что, в свою очередь, требует установления в порядке ее конкретизации в законах субъектов Российской Федерации и (или) нормативных правовых актах местного самоуправления, включая уставы муниципальных образований, эффективного механизма реализации указанного полномочия. Соответствующая обязанность субъектов Российской Федерации подтверждается и нормой части 2 статьи 13 Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Такой механизм должен обеспечивать гласность при подготовке и принятии решения о муниципально-территориальных изменениях и эффективный контроль местного сообщества за их осуществлением, а следовательно, предполагает, в частности, заблаговременное информирование населения о рассмотрении представительным органом муниципального образования вопроса об изменении его границ и предоставление гражданам реальной возможности довести до сведения депутатов свое мнение по соответствующему вопросу. При этом не исключается и обращение к формам прямого участия граждан в осуществлении местного самоуправления, предусмотренных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", включая публичные слушания (статья 28), что и было осуществлено в данном случае.

Таким образом, оспариваемое решение о назначении публичных слушаний по вопросу преобразования муниципального образования «Город Королёв Московской области» путем объединения с муниципальным образованием «Город Юбилейный Московской области» принято в полном соответствии с требованиями закона.

Более того, у суда не имеется оснований считать, что само по себе решение о назначении публичных слушаний, принятое компетентным органом, каким-либо образом нарушает права заявителей.

С учетом изложенного, суд не находит оснований для удовлетворения требований о признании недействительным решения Совета депутатов города Королёва Московской области №75/310 от 11.12.2013 г. о назначении публичных слушаний по вопросу преобразования муниципального образования «Город Королёв Московской области» путем объединения с муниципальным образования «Город Юбилейный Московской области», также как и для удовлетворения требований о назначении референдума по преобразованию муниципального образования «Город Королёв Московской области» путем объединения с муниципальным образования «Город Юбилейный Московской области», не подлежащего проведению в данном случае.

Что касается оспариваемого решения в части поручения Комиссии по законности, законодательству, правопорядку и развитию местного самоуправления Совета депутатов города Королёва Московской области разработать и в срок до 1 февраля 2014 года представить на утверждение Совета депутатов города проект Положения о порядке назначения и проведения опросов граждан на территории города Королёва Московской области (пункт 4), то данное решение также соответствует закону, прави заявителей не нарушает.

Так, в соответствии с п.5 ст.28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решение о назначении опроса граждан принимается представительным органом муниципального образования. В нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования о назначении опроса граждан устанавливаются: дата и сроки проведения опроса; формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса; методика проведения опроса; форма опросного листа; минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе.

Между тем, пункт 4 оспариваемого Решения представляет собой не решение о назначении опроса граждан по конкретному вопросу, в порядке п.5 ст.28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а, фактически, является внутренним распоряжением Комиссии по законности, законодательству, правопорядку и развитию местного самоуправления Совета депутатов города Королёва Московской области о подготовке проекта Положения о порядке назначения и проведения опросов граждан на территории города Королёва Московской области.

В этой связи суд учитывает, что данное распоряжение было выполнено, на основании разработанного проекта, принято Положение о порядке назначения и проведения опросов граждан на территории города Королёва Московской области. Из текста данного Положения видно, что оно является нормативным правовым актом, устанавливающим общий порядок назначения и проведения опросов граждан на территории города Королёва, и не имеет отношения к вопросу объединения муниципальных образований.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 194-198, 257, 258 ГПК РФ, суд

Р Е Ш И Л:

Милютиной Тамаре Ивановне и Чижову Вадиму Васильевичу в удовлетворении заявления об оспаривании в части решения Совета депутатов города Королёва Московской области №75/310 от 11.12.2013 г. «Об инициативе преобразования муниципального образования «Город Королёв Московской области» путем объединения с муниципальным образования «Город Юбилейный Московской области», и о назначении референдума по преобразованию муниципального образования «Город Королёв Московской области» путем объединения с муниципальным образования «Город Юбилейный Московской области» – отказать.

Решение может быть обжаловано в Московский областной суд в течение месяца с даты принятия решения суда в окончательной форме.

Решение изготовлено в окончательной форме 24.02.2014 г.