Мараренко Нина Сергеевна

ЧЕТВЕРТЫЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

Административное дело № 3а-97/2023

УИД № 92OS0000-01-2023-000093-82

№ 88а-15138/2024 (№ 8а-11645/2024)

К А С С А Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Аняновой О.П.,

судей Иванова А.Е. и Раптановой М.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобуВербицкой Галины Владимировна, Загладюк Зои Ивановны, Мажитова Рамазана Хасеновича, Мараренко Нины Сергеевны, Федоровой Элеоноры Викторовны, Чумаченко Ивана Сергеевича, ТСЖ «Август» на решение Севастопольского городского суда от 26 июля 2023 г., апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 22 ноября 2023 г. по административному делу по административно исковому заявлению Вербицкой Г.В., Загладюк З.И., Мажитова Р.Х., Мараренко Н.С.,Федоровой Э.В., Чумаченко И.С., ТСЖ «Август» об оспаривании нормативного правового акта в части.

Заслушав доклад судьи Аняновой О.П., заключение старшего прокурора отдела управления Главного управления Генеральной Прокуратуры Российской Федерации Костюка А.И., полагавшего судебные акты подлежащими оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

у с т а н о в и л а:

Постановлением Правительства Севастополя от 29 декабря 2022 г.№ 730-ПП утверждены Правила землепользования и застройки города федерального значения Севастополя (далее – Правила землепользования и застройки) применительно к части территории города в границ...

...ах внутригородских муниципальных образований: Ленинского, Гагаринского, Нахимовского, Балаклавского муниципальных округов и г. Инкермана.

Постановление вступило в силу по истечении десяти дней со дня официального опубликования (30 декабря 2022 г. на официальном интернет-сайте Правительства Севастополя (https://sevastopol.gov.ru) и на момент принятия судом обжалуемого решения сохраняло свое действие в оспариваемой части с учетом внесенных изменений, не затрагивающих прав административных истцов.

Административные истцы обратились в Севастопольский городской суд с требованиями о признании недействующими отдельных положений Правил землепользования и застройки, установивших градостроительное зонирование в отношении земельных участков, правообладателями которых они являются, либо о формировании и предоставлении которых ими заявлено, соответственно.

Административные исковые требования мотивированы тем, что оспариваемыми положениями границы территориальных зон и виды разрешенного использования земельных участков установлены не в соответствии с проектом Правил землепользования и застройки, без учета ранее действовавшего генерального плана г. Севастополя, фактического освоения территории, положений статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) и сведений, содержащихся в государственном кадастре недвижимости, что влечет нарушение их прав и законных интересов как правообладателей земельных участков.

Решением Севастопольского городского суда от 26 июля 2023 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 22 ноября 2023 г., в удовлетворении требований административных истцов отказано.

В кассационной жалобе административные истцы просят постановленные судебные акты отменить, по мотиву неправильного применения судами норм материального и процессуального права, и принять по делу новое решение, которым требования удовлетворить.

Кассационная жалоба, поступившая в суд первой инстанции 26 марта 2024 г., определением судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 9 апреля 2024 г. с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Старший прокурор отдела управления Главного управления Генеральной Прокуратуры Российской Федерации Костюк А.И. в своем заключении полагал постановленные по делу судебные акты подлежащими оставлению без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в рассмотрении дела, извещенные о дате, времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в деле.

В соответствии с частью 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления. При этом суд кассационной инстанции не вправе проверять законность судебных актов в той части, в которой они не обжалуются, а также законность судебных актов, которые не обжалуются.

Согласно части 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении настоящего дела такого рода нарушения допущены не были.

Частью 8 статьи 213 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца; соблюдены ли требования процедуры принятия и опубликования оспариваемого нормативного правового акта; соответствует ли оспариваемый нормативный правовой акт нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно положениям статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Согласно статьям 1, 30, 31 и 32 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях обеспечения при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечения охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений, сохранения объектов культурного наследия.

В силу части 3 статьи 31 ГрК РФ подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

Градостроительная деятельность в субъектах Российской Федерации – городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе регулируется Градостроительным кодексом Российской Федерации с учетом особенностей, установленных статьей 63 ГрК РФ. Так, частью 4.1 указанной статьи предусмотрено, что правила землепользования и застройки субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя утверждаются нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.

Руководствуясь положениями статей 3, 4, 5.1, 8, 9, 23, 24, 25, 31 и 32ГрК РФ, статьями 24 и 35 Устава Севастополя, принятого Законодательным Собранием г. Севастополя 11 апреля 2014 г., статьями 6-8, 27 Законаг. Севастополя от 30 апреля 2014 г. № 5-ЗС «О Правительстве Севастополя», постановлением Правительства Севастополя от 24 ноября 2015 г.№ 1084-ПП, утвердившим регламент его работы, Законом г. Севастополяот 29 июля 2020 г. № 593-ЗС «О порядке организации и проведении общественных обсуждений, публичных слушаний в области градостроительной деятельности в г. Севастополе», статьей 36 Законаг. Севастополя от 29 сентября 2015 г. № 185-ЗС «О правовых актахг. Севастополя», оценив представленные письменные доказательства, суды пришли к правильному выводу, что оспариваемые Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным исполнительным органом государственной власти Севастополя при соблюдении требований к форме, виду, в соответствии с установленной процедурой, в надлежащем порядке доведены до всеобщего сведения.

Приведенный вывод также подтверждается ранее состоявшимися судебными актами, вступившими в законную силу, которыми проверена вышеуказанная процедура (административные дела № 3а-34/2023,№ 3а-87/2023).

В соответствии с частью 1.1. статьи 12.1 Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя» (далее – Закон № 6-ФКЗ) до 1 января 2025 г. на территориях Республики Крыма и города федерального значения Севастополя особенности регулирования отношений в области градостроительной деятельности (с учетом особенностей, предусмотренных частью 1.4 настоящей статьи) могут быть установлены нормативными правовыми актами Республики Крым и нормативными правовыми актами города федерального значения Севастополя по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере.

Особенности регулирования отношений в области градостроительной деятельности на территории г. Севастополя регламентируются Закономг. Севастополя от 25 июля 2014 г. № 46-ЗС «Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории г. Севастополя» (далее – Закон г. Севастополя № 46-ЗС) и Положением об особенностях регулирования отношений в области градостроительной деятельности на территории города федерального значения Севастополя, утвержденным постановлением правительства Севастополя от 2 сентября 2021 г. № 413-ПП (далее – Положение № 413-ПП).

На основании статьи 13 Закона г. Севастополя № 46-ЗС до 1 января2023 г. правила землепользования и застройки могут быть разработаны до утверждения документов территориального планирования.

При этом принятые государственными органами г. Севастополя до вступления в силу Закона № 6-ФКЗ нормативные правовые актыг. Севастополя действуют в части, не противоречащей утвержденным в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности правилам землепользования и застройкиг. Севастополя, документации по планировке территории (пункт 2.2 Положения № 413-ПП).

На момент принятия Правительством Севастополя оспариваемого постановления от 29 декабря 2022 г. № 730-ПП в г. Севастополе не был принят генеральный план г. Севастополя, который основывался бы на градостроительном законодательстве Российской Федерации.

В силу части 4 статьи 31 ГрК РФ (в редакции, актуальной на дату принятия оспариваемых Правил землепользования и застройки) применительно к части территории поселения или городского округа подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться при отсутствии генерального плана поселения или генерального плана городского округа.

Разработанные Правила землепользования и застройки применяются к части территории г. Севастополя в границах внутригородских муниципальных образований Ленинского, Гагаринского, Нахимовского, Балаклавского муниципальных округов и г. Инкермана.

Таким образом, подготовка проекта Правил землепользования и застройки в данном случае могла осуществляться без учета положений о территориальном планировании, содержащихся в Генеральном планег. Севастополя, утвержденном решением сессии Севастопольского городского Совета от 13 декабря 2005 г. № 4114, т.е. до вступления в силу Закона № 6-ФКЗ.

Субъектами градостроительных отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица (часть 1 статьи 5 ГрК РФ).

Статьей 4 КАС РФ каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность.

В силу части 1 статьи 5.1 ГрК РФ в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, проектам решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, проектам решений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (далее также в настоящей статье – проекты) в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и с учетом положений настоящего Кодекса проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

Оценивая доводы административного искового заявления, содержащего, в том числе позицию о противоречии оспариваемых положений Правил землепользования и застройки положениям его проекта, суды исходили из того, что публичные слушания являются процедурой выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный характер. Конституционный Суд Российской Федерации подчеркивает, что публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, тем не менее, они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям; конечная цель такого обсуждения – выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

Как следует из дела, процедура проведения публичных слушаний была соблюдена, возможность участвовать в обсуждении проекта Правил землепользования и застройки и представлять свои предложения административным истцам была предоставлена.

В силу вышеизложенного, вопреки приведенным в кассационной жалобе доводам об обратном, вывод судов о соблюдении уполномоченным органом порядка организации и проведения публичных слушаний является правомерным, поскольку заключение о результатах публичных слушаний по своей правовой природе не может носить ни рекомендательного, ни императивного характера, а является основанием для подготовки рекомендаций и им предшествует.

Разрешая заявленные административные исковые требования и отклоняя доводы административных истцов, суды правильно применив нормы процессуального права, нормы материального права, верно определив фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, не установили признаков противоречия оспариваемых положений нормам, имеющим большую юридическую силу, в том числе, не усмотрев признаков произвольности, необоснованности оспариваемого градостроительного зонирования.

Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами – зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (статья 1 ГрК РФ).

Пунктом 3 части 2 статьи 30 ГрК РФ определено, что правила землепользования и застройки включают в себя градостроительные регламенты. Градостроительный регламент – это устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения (пункт 9 части 1 статьи 1 ГрК РФ).

Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (часть 1 статьи 30ГрК РФ).

Статья 85 ЗК РФ предусматривает, что правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

Из вышеизложенных норм градостроительного законодательства следует, что территориальная зона выделяется для установления градостроительного регламента в отношении нее, иными словами определение в правилах землепользования и застройки территориальной зоны обусловлено установлением для этой зоны градостроительного регламента.

Вопреки доводам представителя административных истцов проект Правил землепользования и застройки подготовлен на основе данных анализа существующей градостроительной ситуации, действующего законодательства, с учетом требований технических регламентов, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности г. Севастополя.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 1.4.6 Правил землепользования и застройки виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства применяются в соответствии с пунктами 2.1-2.22 раздела III настоящих Правил.

В соответствии с подпунктом 6 пункта 1.9 Правил землепользования и застройки в случае, если земельный участок и (или) объект капитального строительства расположены в границах зон с особыми условиями использования территорий, территории объектов культурного наследия, в том числе достопримечательного места, территории исторического поселения федерального значения, иной территории, в отношении которой в соответствии с законодательством Российской Федерации установлены ограничения, правовой режим использования и застройки указанного земельного участка определяется градостроительными регламентами и совокупностью ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации. При этом, если установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации ограничения относятся к одному и тому же параметру (требованию), применению подлежат более строгие ограничения. Описание ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах зон с особыми условиями использования территорий, отображенных на карте градостроительного зонирования, а также иных ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации, представлено в пунктах 2.1-2.22 раздела III настоящих Правил.

Судами установлено, что административный истец Вербицкая Г.В., являющаяся собственником земельных участков, находящихся в садовом товариществе «Надежда», с кадастровыми номерами №, №, из земель населенных пунктов, с видом разрешенного использования «для ведения садоводства (код 13.2)», отнесенных к территориальной зоне «индивидуального жилищного строительства»(Ж-2.1.1), оспаривает границы установления территориальной зоны «лесов» (Р-6) в отношении прилегающей к ее земельным участкам территории, полагая, что и в отношении данной территории необходимо установить территориальную зону Ж-2.1.1, что будет отвечать ее законным интересам при реализации правомочий собственника земельных участков, смежных с этой территорией.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, в части требований административного истца Вербицкой Г.В., суды первой и апелляционной инстанций, проверили доводы сторон, и правильно установив фактические обстоятельства, обоснованно не усмотрели оснований для удовлетворения административного иска, исходя из следующего.

Федеральным законом от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее – Закон № 123-ФЗ), закрепляющим основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям и сооружениям, производственным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения, в статье 2 определено, что противопожарный разрыв (противопожарное расстояние) – это нормированное расстояние между зданиями, строениями, устанавливаемое для предотвращения распространения пожара.

В соответствии с частью 2 статьи 69 Закона № 123-ФЗ противопожарные расстояния должны обеспечивать нераспространение пожара: от лесных насаждений в лесничествах (лесопарках) до зданий и сооружений, расположенных вне территорий лесничеств (лесопарков), на территориях лесничеств (лесопарков); от лесных насаждений вне лесничеств (лесопарков) до зданий и сооружений.

В силу статьи 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ«О пожарной безопасности» противопожарный режим – это совокупность требований пожарной безопасности, определяющих правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, земельных участков, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов защиты.

В данном случае, как установили суды, при принятии оспариваемого градостроительного решения по существу учтено, что в непосредственной близости к земельным участкам административного истца на расстоянии 18 метров расположен земельный участок с кадастровым номером № с видом разрешенного использования «отдых рекреация(код 5.0), использование лесов (код 10.)», что, как правильно указал суд апелляционной инстанции, исключает состоятельность требования о расширении, на это же расстояние, территориальной зоны «индивидуального жилищного строительства» (Ж-2.1.1), в границах которой расположены земельные участки административного истца, с возведенными на них жилыми строениями (т.1 л.д.142-147).

Кассационный суд, вопреки доводам заявителя, разделяет позицию судов, что в данном случае территориальная зона «индивидуального жилищного строительства» (Ж-2.1.1), в соответствующих границах, относительно границы территориальной зоны «лесов» (Р-6), установленной в отношении территории, прилегающей к земельным участкам административного истца, представляется обоснованно определенной, в том числе, с учетом требований пожарной безопасности, в том числе положений пункта 4.14 СП 4.13130.2013 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям», утвержденного и введенного в действие приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 24 апреля 2013 г. № 288, регламентирующего противопожарные расстояния от зданий, строений, сооружений до границ лесных насаждений.

Административные истцы Загладюк З.И., получившая отказ в предварительном согласовании предоставления из земель, находящихся в государственной собственности, земельного участка, площадью 1 000 кв.м, в г. Севастополь, в районе садового товарищества «Фрегат» с видом разрешенного использования «для ведения садоводства (код 13.2)» (согласно схеме ГУ-17336/22)) и Мажитов Р.Х., получивший отказ в предоставлении в собственность без торгов за плату земельного участка, площадью 878 кв.м, расположенного в районе садового товарищества «Фрегат» (согласно схеме ГУ-8933/22), оспаривают установление в отношении территории испрашиваемых земельных участков территориальной зоны «природно-ландшафтных территорий» (Р-5), как не предусматривающей вида разрешенного использования земельного участка «для ведения садоводства», который предусмотрен территориальной зоной Ж-1 «ведение садоводства».

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции и согласившийся с ним суд апелляционной инстанции вполне обоснованно не согласились с таким мнением административных истцов.

Согласно материалам дела, испрашиваемый земельный участок(ГУ 17336/22) расположен в границах предмета охраны достопримечательного места «Древний г. Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита».

Приказом Минкультуры России от 8 июня 2016 г. № 1279 выявленный объект культурного наследия – достопримечательное место «Древнийг. Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита» (г. Севастополь) включен в Реестр в качестве объекта культурного наследия федерального значения.

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 12 августа 2016 г. № 1864 (далее – Приказ № 1864) утверждены требования к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения – достопримечательное место «Древний г. Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита».

В силу пункта 4 раздела 1 Приказа № 1864 в границах территории Достопримечательного места запрещается проектирование и проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, нарушающих целостность Достопримечательного места, создающих угрозу повреждения, разрушения или уничтожения объектов культурного наследия, выявленных объектов культурного наследия, объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, особо охраняемых природных территорий, памятных мест, элементов и характеристик историко-культурного и природного ландшафта, а также объектов, входящих в предмет охраны Достопримечательного места; хозяйственная деятельность, наносящая ущерб окружающей среде – природным и антропогенным объектам и комплексам, санитарному состоянию и гидрологическому режиму водных объектов и элементов гидрографической сети.

Судами установлено, что испрашиваемый земельный участок(ГУ-8933/22) частично расположен в границах выявленного объекта культурного наследия «Усадьба» по адресу: Юхарина балка, восточный склон, утвержденных приказом управления охраны объектов культурного наследия г. Севастополя от 12 ноября 2020 г. № 431.

Действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территории памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются вновь выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия (подпункт 1 пункта 4 статьи 36 ГрК РФ).

Использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (пункт 7 статьи 36 ГрК РФ).

Вопросы охраны памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 9.1 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Закон№ 73-ФЗ), полномочия по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации) в соответствии со статьей 33 данного закона Российской Федерацией переданы органам государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 34 Закона № 73-ФЗ в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Охранная зона объекта культурного наследия – территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель и земельных участков, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия (часть 2 статьи 34 Закона № 73-ФЗ).

В силу статьи 94 ЗК РФ к землям особо охраняемых территорий относятся, в том числе земли историко-культурного назначения, для которых, установлен особый правовой режим.

Земли особо охраняемых природных территорий, земли, занятые объектами культурного наследия Российской Федерации, используются для соответствующих целей. Использование этих земель для иных целей ограничивается или запрещается в случаях, установленных настоящим Кодексом, федеральными законами (часть 6 указанной статьи).

Учитывая изложенное, суд кассационной инстанции соглашается с выводами судов о том, что оспариваемое зонирование спорных участков, не противоречит положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

Административные истцы Мараренко Н.С. (собственник земельного участка с кадастровым номером №, площадью 500 кв.м), Федорова Э.В. (собственник земельных участков с кадастровыми номерами №, площадью 6 700 кв.м, №, площадью12 062 кв.м, №, площадью 4 000 кв.м), расположенных в <адрес> в соответствии со схемой раздела земель коллективной собственности ЗАО «С. Перовской», из земель населенных пунктов с видами разрешенного использования «для ведения личного крестьянского хозяйства, для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства» оспаривают установление в отношении земельных участков зоны «сельскохозяйственных угодий (СХ-1)», полагая необходимым установить в отношении них территориальную зону «ведение садоводства» Ж-1 или территориальную зону «индивидуального жилищного строительства» (Ж-2.1).

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции и согласившийся с ним суд апелляционной инстанции обоснованно исходили из того, что по данным государственной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности вг. Севастополе вышеуказанные земельные участки отнесены к сельскохозяйственным угодьям.

Кроме того, как установил суд апелляционной инстанции на основании дополнительно истребованных сведений, спорные земельные участки расположены на территории, ранее находившейся в коллективной собственности ЗАО «С. Перовской» на основании государственного акта постоянного пользования землей, выданного Севастопольской городской администрацией 11 февраля 1999 г. в соответствии с распоряжением Севастопольской городской государственной администрации от 30 декабря 1996 г. № 276-р «О передаче закрытому акционерному обществуим. С. Перовской в коллективную собственность 1 888,6 га земель для ведения товарного сельскохозяйственного производства».

Земельные участки, ранее находившиеся в коллективной собственности ЗАО «С. Перовской», сформированы для нужд сельского хозяйства.

На основании распоряжения Севастопольской городской государственной администрации от 5 апреля 2005 г. № 430-р «О даче согласия на разработку проекта землеустройства по организации территории земельных долей (паев) закрытому акционерному обществуим. С. Перовской» был разработан проект землеустройства, который утвержден распоряжением Севастопольской городской государственной администрации от 24 октября 2005 г. № 1389-р «Об утверждении проекта землеустройства по упорядочению границ и площадей земель коллективной собственности ЗАО С. Перовской», указывающий на состав земель – угодья (пашня, многолетние насаждения, сенокос или пастбища).

В соответствии с Генеральным планом г. Севастополя от 13 декабря 2005 г. № 4114 земельные участки с кадастровыми номерами №, расположены в зоне сельхозназначения: виноградников/плодовых садов.

В соответствии со статьей 79 ЗК РФ сельскохозяйственные угодья – пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

При этом сельскохозяйственные угодья, как имеющие приоритет в использовании и подлежащие особой охране, не могут включаться в границы территории ведения гражданами садоводства для собственных нужд, а также использоваться для строительства садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке (части 1 и 6 статьи 79 ЗК РФ).

Установив изложенное, суды пришли к верному выводу, что при таком положении, оспариваемое градостроительное зонирование является обоснованным и исторически сложившимся, отвечающим приоритетным целям использования сельскохозяйственных угодий.

Административный истец Чумаченко И.С. – собственник земельных участков с кадастровыми номерами №, площадью 478 кв.м, №, площадью 523 кв.м, на котором расположено жилое здание с кадастровым номером №, площадью 134 кв.м, находящихся во <адрес>, соответственно, из земель населенных пунктов, с видами разрешенного использования «для строительства и обслуживания жилого дома, хозяйственных построек и сооружений (приусадебный участок)» оспаривает установление в отношении земельных участков территориальной зоны «лесов» Р-6, полагая необходимым установить в отношении них территориальную зону «индивидуального жилищного строительства»(Ж-2.1).

Установлено, что согласно данным государственной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности в г. Севастополе (ресурсной группы «Достопримечательное место») земельные участки расположены в границах регламентного участка Р-3-3, участка Л-38 (преимущественно озелененные и открытые ландшафты, незастроенные территории), а земельный участок с кадастровым номером № – в незначительной части расположен в границах регламентного участкаР-4-4, участка С-17 (территории садовых товариществ и дачных коллективов с объектами инфраструктуры), в границах территории объекта культурного наследия федерального значения – достопримечательное место «Древнийг. Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита», утвержденных вышеуказанным Приказом № 1864, в силу положений которого, как правильно указано судом апелляционной инстанции испрашиваемый административным истцом правовой режим земельных участков, как таковой, не может быть установлен.

При этом, вопреки приведенным в кассационной жалобе доводам, судами правильно указано, что в силу части 8 статьи 36 ГрК РФ, земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Административный истец садоводческое товарищество собственников недвижимости «Август», которому распоряжением Севастопольской городской государственной администрации от 28 августа 1996 г. № 1940-р было согласовано место расположения и разрешено составление проекта отвода земельного участка под садоводство, с присвоением ему 17 марта 2010 г. кадастрового номера, испрашивая его в настоящее время, площадью 59 603 кв.м., оспаривает установление в отношении территории его расположения зоны «объектов образования и науки» (ОС-1), полагая необходимым установить в отношении нее территориальную зону «ведение садоводства» Ж-1.

Проверяя доводы административного искового заявления суд первой инстанции установил, что в соответствии с Правилами земельный участок (согласно схеме расположения земельного участка на кадастровом плане территории заявление ГУ-3234/19) расположен в границах контураОС-1/Г/-/21 территориальной зоны объектов образования и науки (ОС1), частично в границах контура Ж-1/Г/-/20 территориальной зоны ведения садоводства Ж-1.

Действительно, положениями части 4 статьи 30 ГрК РФ, пунктом 2 статьи 85 ЗК РФ закреплено требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне в целях создания правовой определенности правового режима его использования.

Вместе с тем названные нормы необходимо применять в совокупности и системном единстве с иными положениями градостроительного законодательства. Как указывалось ранее согласно части 4 статьи 36 ГрК РФ, действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки, в границах территории объекта культурного наследия федерального значения.

В соответствии с Приказом № 1864 спорный земельный участок находится в границах территории с режимом использования Р-3-3 уч. Л-26, где запрещаются земляные и мелиоративные работы, не связанные с исследованиями, сохранением, музеефикацией памятников и исторически ценного (культурного) ландшафта, использованием территорий в рекреационных целях, требования к градостроительному регламенту предусматривают ограничение – без права возведения капитальных зданий и сооружений. Таким образом в границах данного регламентированного участка размещение любых объектов капитального строительства на земельном участке не предусмотрено.

Пунктом 29 Приказа № 1864 в отношении территории Л-26 установлены следующие виды разрешенного использования земельных участков: природно-познавательный туризм; обеспечение научной деятельности (проведение научной и селекционной работы); ведение лесного хозяйства.

Для названного земельного участка, расположенного в границах участка Р-3-3 Л-26, виды разрешенного использования «для индивидуального жилищного строительства», «ведение дачного хозяйства» не предусмотрены.

Таким образом, установление территориальных зон в отношении земельного участка, на который действие градостроительного регламента не распространяется, само по себе не влечет неопределенности правового режима земельного участка, в отношении которого установлен особый правовой режим.

Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

В сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. Политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.

Согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются, в том числе, путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 ГрК РФ, статья 49, глава VII.1 ЗК РФ,статья 279 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также обеспечивается возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 ГрК РФ).

Суд апелляционной инстанции, разрешая апелляционную жалобу, не установил оснований для вывода о признании недействующими оспариваемых положений в части поименованного градостроительного решения, в целях защиты заявленных прав садоводческого товарищества в отношении испрашиваемой территории, в том числе, характеризующейся значительной площадью.

При этом апелляционный суд исходил из того, что оспариваемое градостроительное зонирование, согласно дополнительно представленным стороной административного ответчика данным, обусловлено необходимостью обеспечения территории, в границах которой расположен испрашиваемый земельный участок (м. Фиолент) объектами социального назначения (образования, амбулаторно-поликлинического обслуживания, обеспечения правопорядка), на что обращалось внимание департаментом образования и науки г. Севастополя при корректировке проекта Правил землепользования и застройки. Реализация проектов по возведению соответствующих объектов регламентирована специальными положениями градостроительного законодательства и не охватывается предметом настоящего судебного разбирательства.

Установив, что оспоренные правовые положения не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, прав, свобод и законных интересов административного истца не нарушают, суд первой инстанции, с которым согласился апелляционный суд правомерно, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ, принял решение об отказе в удовлетворении административного иска.

Выводы судов первой и апелляционной инстанций подробно мотивированы в обжалуемых судебных актах и в дополнительной аргументации не нуждаются.

Подробно приведенные в кассационной жалобе, доводы административных истцов, выражающие несогласие с выводами суда первой и апелляционной инстанции, подлежат отклонению по приведенным выше причинам, поскольку суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями статьи 329 КАС РФ, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судами первой и апелляционной инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами первой и апелляционной инстанций при разрешении дела, и правом переоценки доказательств не наделен.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

о п р е д е л и л а:

решение Севастопольского городского суда от 26 июля 2023 г., апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 22 ноября 2023 г. – оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 12 июля 2024 г.

УИД 92OS0000-01-2023-000093-82

Дело 3а-97/2023

РЕШЕНИЕ

именем Российской Федерации

26 июля 2023 года г. Севастополь

Севастопольский городской суд в составе:

председательствующего судьи Кондрак Н.И.,

при секретаре Марушевской Т.В.,

с участием прокурора Василенко С.Н.,

представителей: административных истцов Сердюк Ю.А., административного ответчика Зарытовской Е.А., заинтересованных лиц Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя и Комиссии по подготовке правил землепользования и застройки территории города Севастополя Сучу Я.С., рассмотрев в открытом судебном заседании в зале суда административное дело по административному исковому заявлению Вербицкой Галины Владимировны, Загладюк Зои Ивановны, Мажитова Рамазана Хасеновича, Мараренко Нины Сергеевны, Федоровой Элеоноры Викторовны, Чумаченко Ивана Сергеевича, Товарищества собственников недвижимости «Август» к Правительству Севастополя об оспаривании нормативного правового акта в части, -

установил:

ДД.ММ.ГГГГ административные истцы обратились в Севастопольский городской суд с административным исковым заявлением, уточнив которое просят признать постановление Правительства №730-ПП от 29 декабря 2022 года «Об утверждении Правил землепользования и застройки города федерального значения Севастополя применительно к части территории города в границах внутригородских муниципальных образований: Ленинского, Гагаринского, Нахимовского, Балаклавского муниципальных округов и города Инкермана» недействующим со дня вступления в законную силу в части. Исключить о...

...тображение контуров следующих зон:

- Р-6/Б/-/11, отобразив зону индивидуального жилищного строительства - Ж-2.1.1;

- Р-5/Г/-/36, отобразив зону индивидуального жилищного строительства - Ж-1;

- СХ-1/Н/-/10, отобразив зону индивидуального жилищного строительства - Ж-1 или Ж-2.1;

- Р-6/Б/-/21, отобразив зону индивидуального жилищного строительства - Ж-2.1;

- ОС-1/Г/-/21, отобразив зону для ведения садоводства - Ж-1.

В обоснование иска указывают следующее.

Вербицкая Г.В. является собственником земельных участков № № и № в <адрес> г. Севастополя с кадастровыми номерами №, № с видом разрешенного использования: для ведения садоводства (код 13.2) и расположенных на них объектов капитального строительства с кадастровыми номерами №, № и расположенных под ними что подтверждается выписками из ЕГРН. В проекте Правил землепользования и застройки названные земельные участки относились к зоне Ж.2.1.1, однако в утвержденных Правительством Правилах указанная зона была изменена на Р-6/Б/-/11, что нарушает права Вербицкой Г.В. на использование земельных участков по назначению, в связи с чем полагает необходимым исключить из ПЗЗ отображение зоны Р-6/Б/-/11, отобразив ее как Ж-2.1.1 или Ж-1.

Загладюк З.И. как родившаяся ДД.ММ.ГГГГ на основании п. 4 ст. 18 Закона города Севастополя от 23.01.2015 N 106-ЗС "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории города Севастополя" (далее - Закон № 106-ЗС) имеет право на первоочередное отведение земельных участков для индивидуального жилищного строительства, садоводства и огородничества. ДД.ММ.ГГГГ, то есть до утверждения Правил, Загладюк З.И. через представителя обратилась в Департамент по имущественным и земельным отношениям города Севастополя с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка из земель, находящихся в государственной собственности, в отношении земельного участка площадью <данные изъяты> кв. м, расположенного по адресу: г. Севастополь в районе СТ «Фрегат» с видом разрешенного использования «ведение садоводства» (код 13.2), категория земли: земли населенных пунктов, в удовлетворении которого было отказано решением №№ от ДД.ММ.ГГГГ, поскольку испрашиваемый вид разрешенного использования земельного участка не соответствует действующей градостроительной документации - согласно Постановления №730-ПП испрашиваемый земельный участок расположен в зоне природно-ландшафтных территорий (ОД-6/Б/-/8). Таким образом, полагает необходимым исключить из ПЗЗ отображение зоны Р-5/Б/-/36, отобразив ее как Ж-1.

Мажитов Р.Х., имеющий статус ветерана боевых действий ДД.ММ.ГГГГ обратился в Департамент имущественных и земельных отношений города Севастополя с заявлением о предоставлении земельного участка площадью <данные изъяты> кв.м, расположенного в районе ТСН СНТ «Фрегат», в собственность без проведения торгов за плату, в удовлетворении которого было отказано, поскольку проектируемый земельный участок в соответствии с ПЗЗ расположен в зоне природно-ландшафтных территорий - Р-5/Г/-/36. Таким образом, так же полагает необходимым исключить из ПЗЗ отображение зоны Р-5/Б/-/36, отобразив ее как Ж-1.

Мараренко Н.С. является собственником земельного участка с кадастровым номером №, расположенного в г. Севастополе, Нахимовский район в соответствии со схемой раздела земель коллективной собственности ЗАО «С. Перовской» с видом разрешенного использования: для ведения личного крестьянского хозяйства. Федорова Э.В. является собственником земельных участков с кадастровыми номерами №, №, № расположенных в г. Севастополе, Нахимовский район, в соответствии со схемой раздела земель коллективной собственности ЗАО «С. Перовской» с видом разрешенного использования: для ведения крестьянского фермерского хозяйства, что подтверждается выписками из ЕГРН. Распоряжением ДИЗО №-РДЗ от ДД.ММ.ГГГГ категория земель была изменена на земли населенных пунктов. Согласно Генеральному плану 2005 года указанная зона относилась к проектируемой зоне дачной рекреации. Полагает, что в Правила внесен неправильный контур зоны, поскольку при принятии проекта Комиссией по подготовке правил землепользования и застройки территории города Севастополя было рекомендовано для земельных участков в районе <адрес> в границах территориальной зоны СХ-1/Н/-/12, СХ-1/Н/-/11, СХ-1/Н/-/10 установить зону комплексного развития территории с условием возможности реализации комплексного развития территории после утверждения Генерального плана г. Севастополя при необходимости изменения категории земель на зону Ж-2.1, в связи с чем считает необходимым исключить из ПЗЗ отображение зоны СХ-1/Н/-/10, отобразив зону Ж-1 или Ж-2.1.

Чумаченко И.С. является собственником земельных участков с кадастровыми номерами № и № и расположенных на них объектов капитального строительства с кадастровыми номерами № и № по адресу: г. Севастополь, ул. Александра Земкова, 14а и 14б с видом разрешенного использования: для индивидуального жилищного строительства (код 2.1). Полагает, что в Правила внесен неправильный контур зоны, поскольку она должна соответствовать сведениям из ЕГРН при наличии рядом существующей застройки. Однако, в утвержденных Правилах указанная зона была изменена на Р-6/Б/-/21. Считает необходимым исключить из Правил отображение зоны Р-6/Б/-/21, отобразив ее как Ж-2.1.

ТСН «Август» распоряжением Севастопольской городской государственной администрации №-р от ДД.ММ.ГГГГ был предоставлен земельный участок общей площадью <данные изъяты> кв.м. Согласно выписки из ЕГРН названному земельному участку присвоен кадастровый №, он расположен в дачно-садоводческой зоне. Оспариваемыми в части Правилами названный земельный участок отнесен к зоне ОС-1/Г/-/21, что нарушает права членов товарищества, в связи с чем указанная зона подлежит исключению и отображению в ПЗЗ как Ж-1.

Административные истцы указывают, что Правилами границы территориальных зон и виды разрешенного использования для принадлежащих административным истцам земельных участков установлены без учета Генерального плана г. Севастополя, утвержденного решением Севастопольского городского Совета №4114, детальных планов территорий, фактического освоения территории, положений ст. 34 Градостроительного кодекса РФ, ст. 85 Земельного кодекса РФ и сведений, содержащихся в государственном кадастре недвижимости, что не способствует обеспечению устойчивого развития г. Севастополя и является препятствием для истцов в осуществлении их прав как собственников на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащими им земельными участками, реализацию прав на получение земельных участков, поскольку в соответствии с положениями ст.ст. 7, 40, 41, 42 Земельного кодекса РФ осуществление прав правообладателя земельного участка зависит от видов разрешенного использования земельного участка, предусмотренных зонированием территории. Неопределенность правового режима земельных участков, в свою очередь, препятствует развитию территории.

Представитель административных истцов в судебном заседании на удовлетворении иска настаивала по изложенным в нем основаниям. Полагает права истцов нарушенными.

Представители административного ответчика – Правительства Севастополя и заинтересованных лиц в судебном заседании возражали против удовлетворения административного иска, полагая, что оспариваемый нормативный правовой акт принят органом государственной власти в пределах его компетенции, не противоречит нормам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административных истцов.

С учетом положений пункта 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, считавшего исковые требования не подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующему.

В силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, предусмотренных законом, нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.

С административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы (часть 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Судом установлено, что Вербицкая Г.В. является собственником земельных участков №№ и № в <адрес> г. Севастополя с кадастровыми номерами №, № с видом разрешенного использования: для ведения садоводства и расположенных на них объектов капитального строительства с кадастровыми номерами №, №. Загладюк З.И. в соответствии с Законом № 106-ЗС имеет право на первоочередное отведение земельных участков для индивидуального жилищного строительства, садоводства и огородничества. Мажитов Р.Х. как имеющий статус ветерана боевых действий имеет право на получение в собственность без проведения торгов за плату земельного участка. Мараренко Н.С. является собственником земельного участка с кадастровым номером №, расположенного в <адрес> в соответствии со схемой раздела земель коллективной собственности ЗАО «С. Перовской» с видом разрешенного использования для ведения личного крестьянского хозяйства. Федорова Э.В. является собственником земельных участков с кадастровыми номерами №, №, №, так же расположенных в <адрес>, в соответствии со схемой раздела земель коллективной собственности ЗАО «С. Перовской» с видом разрешенного использования для ведения крестьянского фермерского хозяйства. Чумаченко И.С. является собственником земельных участков с кадастровыми номерами № и № и расположенных на них объектов капитального строительства с кадастровыми номерами № и № по адресу: г. Севастополь, <адрес> с видом разрешенного использования для индивидуального жилищного строительства. ТСН «Август» распоряжением Севастопольской городской государственной администрации №-р от ДД.ММ.ГГГГ был предоставлен земельный участок общей площадью <данные изъяты> кв.м, кадастровый № для ведения садоводства. Истцы полагают, что оспариваемым нормативным правовым актом нарушаются их права, вследствие чего и обратились в суд с настоящим иском.

Постановлением Правительства Севастополя от 29 декабря 2022 г. № 730-ПП утверждены Правила землепользования и застройки города федерального значения Севастополя применительно к части территории города в границах внутригородских муниципальных образований: Ленинского, Гагаринского, Нахимовского, Балаклавского муниципальных округов и города Инкермана (далее, в том числе – Правила землепользования и застройки, постановление Правительства Севастополя от 29 декабря 2022 г. № 730-ПП), включающие порядок применения Правил землепользования и застройки; градостроительные регламенты; карты градостроительного зонирования.

Указанное постановление подписано высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации – Губернатором города Севастополя, возглавляющим высший исполнительный орган государственной власти города Севастополя – Правительство Севастополя, и опубликовано ДД.ММ.ГГГГ на официальном сайте Правительства Севастополя http://sevastopol.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети Интернет).

В соответствии с пунктом 2 данного постановления, оно вступило в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования, то есть с ДД.ММ.ГГГГ

Последующие изменения, внесенные постановлением Правительства Севастополя от 9 февраля 2023 г. № 56-ПП в Приложение № 1 к постановлению Правительства Севастополя от 29 декабря 2022 г. № 730-ПП, не изменили функциональное зонирование территориальных зон в границах земельных участков, принадлежащих административным истцам Вербицкой Г.В., Мараренко Н.С., Федоровой Э.В., Чумаченко И.С., а также испрашиваемых административными истцами Загладюк З.И., Мажитовым Р.Х., ТСН «Август».

Истцы полагая, что они являются участниками правоотношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, права которых им нарушаются, обратились в суд с настоящим административным иском.

Проверяя в порядке части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации полномочия Правительства Севастополя на принятие оспариваемого нормативного правового акта, суд исходит из того, что предметом его регулирования являются общественные отношения в области градостроительной деятельности по вопросу градостроительного зонирования части территории города Севастополя, расположенной в границах внутригородских муниципальных образований: Ленинского, Гагаринского, Нахимовского, Балаклавского муниципальных округов и города Инкермана, в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

В силу части 1 статьи 3 и части 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ, здесь и далее по тексту – в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений.

В соответствии с частью 1 статьи 63 ГрК РФ градостроительная деятельность в субъектах Российской Федерации – городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе регулируется Градостроительным кодексом Российской Федерации с учетом особенностей, установленных статей 63 указанного кодекса.

Так, правила землепользования и застройки субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя утверждаются нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя (часть 4.1 статьи 63 ГрК РФ).

Исходя из названных норм, а также положений части 2 статьи 31, статей 24, 35 Устава города Севастополя от 14 апреля 2014 г. № 1-ЗС (далее – Устав города Севастополя, здесь и далее – в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта), части 1 статьи 4 Закона города Севастополя от 30 апреля 2014 г. № 6-ЗС «О системе исполнительных органов государственной власти города Севастополя» (здесь и далее – в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта), части 1 статьи 23 Закона города Севастополя от 30 апреля 2014 г. № 5-ЗС «О Правительстве Севастополя» (далее – Закон о Правительстве Севастополя, здесь и далее – в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта), Правительство Севастополя, являясь высшим исполнительным органом государственной власти Севастополя и в пределах своих полномочий: разрабатывает и осуществляет городскую политику в области градостроительства и землепользования; осуществляет в соответствии с законодательством города Севастополя регулирование градостроительной деятельности; осуществляет в сфере градостроительства и землепользования иные полномочия в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, Уставом, иными законами города Севастополя, а также указами Губернатора.

В соответствии со статьей 24 Устава города Севастополя, статьями 6, 7 Закона о Правительстве Севастополя, Губернатор города Севастополя является высшим должностным лицом города Севастополя, формирует и возглавляет высший исполнительный орган государственной власти города Севастополя – Правительство Севастополя.

Частями 1, 2, 3 статьи 8 Закона о Правительстве Севастополя установлено, что правовые акты, имеющие нормативный характер, принимаются в форме постановлений Правительства. Порядок принятия правовых актов Правительства определяется Правительством. Постановления и распоряжения Правительства подписываются Председателем Правительства.

При этом, принятие Правил землепользования и застройки осуществлено Правительством Севастополя в соответствии со Стратегией социально-экономического развития города Севастополя до 2030 года, утвержденной Законом города Севастополя от 21 июля 2017 г. № 357-ЗС и в рамках реализации Федеральной целевой программы «Социально-экономическое развитие Республики Крым и города Севастополя до 2022 года», утвержденной постановлением Правительства РФ от 11 августа 2014 г. № 790, Государственной программы города Севастополя «Развитие градостроительной деятельности в городе Севастополе», утвержденной постановлением Правительства Севастополя от 17 ноября 2021 г. № 565-ПП, Государственной программы города Севастополя «Развитие градостроительной деятельности в городе Севастополе на 2017-2020», утвержденной постановлением Правительства Севастополя от 20 декабря 2016 г. № 1000-ПП (действующей на момент разработки Правил землепользования и застройки).

Цели разработки правил землепользования и застройки, состав, содержание, а также процедура их подготовки и утверждения регламентированы статьями 30-38 ГрК РФ.

Так, в соответствии с частями 12 и 13 статьями 31 ГрК РФ общественные обсуждения или публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьями 5.1 и 28 настоящего Кодекса и с частями 13 и 14 настоящей статьи. Продолжительность общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки составляет не более одного месяца со дня опубликования такого проекта.

В силу статьи 5.1 ГрК РФ в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства по проектам правил землепользования и застройки в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и с учетом положений настоящего Кодекса проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

Процедура проведения публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки регламентирована частью 5 статьи 5.1 ГрК РФ, а также Законом города Севастополя от 29 июля 2020 г. № 593-ЗС «О порядке организации и проведения общественных обсуждений, публичных слушаний в области градостроительной деятельности в городе Севастополе».

В соответствии с установленной процедурой Правительством Севастополя принято постановление от 25 декабря 2015 г. № 1317-ПП «О подготовке проекта правил землепользования и застройки территории города Севастополя», которым в том числе утверждено Положение о комиссии по подготовке правил землепользования и застройки территории города Севастополя (далее – Комиссия по подготовке правил землепользования и застройки), а также Порядок и сроки проведения работ по подготовке правил землепользования и застройки территории города Севастополя.

Судом установлено, что информационное сообщение о проведении публичных слушаний по проекту указанного нормативного правового акта опубликовано ДД.ММ.ГГГГ на официальном сайте Правительства Севастополя в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

На основании распоряжения Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя от 2 июня 2022 г. № 62 «О проведении публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки города Севастополя» с 3 июня 2022 г. по 3 июля 2022 г. Департаментом архитектуры и градостроительства города Севастополя проведены публичные слушания по указанному проекту нормативного правового акта.

Так в соответствии со статьей 8 Закона города Севастополя от 29 июля 2020 г. № 593-ЗС «О порядке организации и проведения общественных обсуждений, публичных слушаний в области градостроительной деятельности в городе Севастополе» Департаментом архитектуры и градостроительства в период с 11 июня 2022 г. по 17 июня 2022 г. было организовано проведение экспозиции проекта Правил землепользования и застройки.

Собрания участников публичных слушаний по проекту ПЗЗ прошли в каждом внутригородском муниципальном образовании города Севастополя в период с 20 июня 2022 г. по 23 июня 2022 г.

Материалы, размещенные на официальных сайтах Правительства Севастополя и Департамента, а также представленные на экспозициях, по содержанию соответствовали требованиям, установленным частью 3 статьи 8 и частью 3 статьи 13 Закона города Севастополя от 29 июля 2020 г. № 593-3C «О порядке организации и проведения общественных обсуждений, публичных слушаний в области градостроительной в городе Севастополе».

Все поступившие предложения и замечания, поданные в адрес Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя, направленные с использованием портала, внесенные на экспозициях, прозвучавшие на собраниях участников публичных слушаний, а также изложенные в опросных листах, включены в протокол публичных слушаний от ДД.ММ.ГГГГ №, а в последующем рассмотрены Комиссией по подготовке правил землепользования и застройки, одной из задач которой является внесение изменений в Правила землепользования и застройки по результатам публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки.

В соответствии с частью 21 статьи 5.1 ГрК РФ на основании протокола публичных слушаний Департаментом архитектуры и градостроительства города Севастополя было подготовлено Заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний от 5 сентября 2022 г. (далее, в том числе – Заключение), которое было опубликовано на официальном сейте Правительства Севастополя 5 сентября 2022 г. в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

При таких обстоятельствах, участие граждан, проживающих на территории, в отношении которой подготовлены Правила землепользования и застройки, правообладателей находящихся в границах этой территории земельных участков и (или) расположенных на них объектов капитального строительства, законные интересы которых могут быть нарушены в связи с реализацией названного проекта, в том числе истцов, при принятии оспариваемого нормативного правового акта обеспечено.

Кроме того, проект Правил землепользования и застройки был согласован со всеми главами внутригородских муниципальных образований – Ленинского, Гагаринского, Нахимовского, Балаклавского муниципальных округов и города Инкермана, с уполномоченными органами исполнительной власти города Севастополя, иными уполномоченными органами. Каких-либо замечаний от указанных органов исполнительной власти и должностных лиц к проекту Правил землепользования и застройки, в том числе к границам защитных зон и зон охраны объектов культурного наследия, не поступило.

Также Департаментом экономического развития города Севастополя в соответствии со статьей 13 Закона города Севастополя от 29 сентября 2015 г. № 185-ЗС «О правовых актах города Севастополя», постановлением Правительства Севастополя от 3 апреля 2015 г. № 269-ПП «О проведении оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов города Севастополя и экспертизы нормативных правовых актов города Севастополя» дано заключение от 28 декабря 2022 г. о проведении оценки регулирующего воздействия проекта постановления правительства Севастополя «Об утверждении Правил землепользования и застройки города федерального значения Севастополя применительно к части территории города в границах внутригородских муниципальных образований: Ленинского, Гагаринского, Нахимовского, Балаклавского муниципальных округов и города Инкермана», согласно которому: процедура оценки регулирующего воздействия разработчиком соблюдена; в проекте акта отсутствуют положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, способствующие ограничению конкуренции, в том числе приводящие к невозможности исполнения субъектами предпринимательской и иной экономической деятельности возложенных на них обязанностей; в проекте акта отсутствуют положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации; в проекте акта отсутствуют положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, исходя из установленных судом обстоятельств и из норм приведенного законодательства, с целью реализации государственных федеральных и региональных программ развития города Севастополя и градостроительной деятельности в городе Севастополе, оспариваемое постановление принято уполномоченным органом – Правительством Севастополя в пределах компетенции, в установленной форме, надлежащим образом доведено до всеобщего сведения, процедура проведения публичных слушаний, процедура оценки регулирующего воздействия и процедура его принятия соблюдены, что не оспаривалось административным истцом и его представителем.

Судом также установлено следующее.

В соответствии с Правилами земельные участки с кадастровыми номерами №, №, собственник истец Вербицкая Г.В., расположены в границах контура Ж-2.1.1/Б/-/8 территориальной зоны индивидуального жилищного строительства (тип 1.1) (Ж-2.1.1). Предложение о внесении изменений в Правила для данных земельных участков было рассмотрено Комиссией по подготовке Правил землепользования и застройки, состав которой утвержден постановлением Правительства Севастополя от 25.12.2015 № 1317-ПП «О подготовке проекта правил землепользования и застройки территории города Севастополя» (далее – Комиссия) в рамках внесения изменений в Правила в соответствии с государственной программой города Севастополя «Развитие градостроительной деятельности в городе Севастополе», утвержденной постановлением Правительства Севастополя от 17.11.2021 № 565-ПП. Комиссией принято решение рекомендовать отклонить изменение границ территориальных зон Р-6, Ж-2.1.1 (контуры Р-6/Б/-/11, Ж-2.1.1/Б/-/8) на территориальную зону Ж-2.1.1 в отношении территории, прилегающей к земельным участкам с кадастровыми номерами № и № в рамках внесения изменений в Правила учитывая, что территориальная зона Ж-2.1.1 установлена на основании сведений Единого государственного реестра недвижимости для территории, предоставленной садовому товариществу, территориальная зона Р-6 установлена с учетом п. 4.14 СП 4.13130.2013 (противопожарные расстояния от зданий, сооружений на территориях городских населенных пунктов до границ лесных насаждений в лесах хвойных или смешанных пород должны составлять не менее 50 м, лиственных пород – не менее 30 м, противопожарные расстояния до лесных насаждений от некапитальных, временных сооружений (построек) должны составлять не менее 15 м).

Административный истец Загладюк З.И. обращалась с заявлением № о предоставлении ей земельного участка площадью <данные изъяты> кв.м по адресу: г. Севастополь в районе СТ «Фрегат», который в соответствии с Правилами согласно схеме расположения земельного участка на кадастровом плане территории расположен в границах контура Р-5/Г/-/36 территориальной зоны природно-ландшафтных территорий (Р-5). Административный истец Мажитов Р.Х. так же обращался с заявлением №/22 земельного участка площадью <данные изъяты> кв. м, по адресу: г. Севастополь в районе ТСН СНТ «Фрегат», который в соответствии с Правилами расположен в границах контура Р-5/Г/-/36 территориальной зоны природно-ландшафтных территорий (Р-5). Запрашиваемый земельный участок согласно данным ГИСОГД частично расположен в границах выявленного объекта культурного наследия «Усадьба», расположенного по адресу: Российская Федерация, г. Севастополь, Юхарина балка, восточный склон, <данные изъяты> м на юго-запад от южного угла аэродрома ДОСААФ, утвержденного приказом Управления охраны объектов культурного наследия города Севастополя.

Частью 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия.

В соответствии со ст. 6 ЗК РФ объектами земельных отношений являются земельные участки, как объект права собственности и иных предусмотренных настоящим Кодексом прав на землю являющиеся недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи. Так, в соответствии с п. 2 ст. 8 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» к основным сведениям об объекте недвижимости относятся характеристики объекта недвижимости, позволяющие определить такой объект в качестве индивидуально-определенной вещи, а также характеристики, которые определяются и изменяются в результате образования земельных участков, уточнения местоположения границ земельных участков. Вместе с тем испрашиваемые названными истцами земельные участки не образованы, их границы не установлены, сведения о них не внесены в государственный кадастр недвижимости, вследствие чего как правильно отмечает представитель Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя не могли быть учтены при разработке проекта Правил землепользования и застройки. Надлежит так же отметить, что предложений Загладюк З.И., Мажитова Р.Х. по внесению изменений в Правила в отношении испрашиваемых земельных участков в адрес Комиссии не поступало. То обстоятельство, что ДИЗО было отказано в предоставлении государственной услуги на основании оспариваемых в части Правил основанием для признания их недействующими являться не может, поскольку в порядке главы 21 КАС РФ суд первой инстанции осуществляет проверку оспариваемого акта в порядке абстрактного нормоконтроля, вследствие чего данные доводы истцов нельзя принять во внимание, потому что конкретные обстоятельства (отказ в предоставлении государственной услуги) не свидетельствуют о незаконности оспариваемых норм на данный момент, как и не является предметом рассмотрения ее правоприменение органом исполнительной власти субъекта.

По данным публичной кадастровой карты Российской Федерации земельный участок административного истца Мараренко Н.С. с кадастровым номером №, расположенный по адресу: Российская Федерация, г. Севастополь, Нахимовский р-н, в соответствии со схемой раздела земель коллективной собственности ЗАО «С. Перовской» имеет вид разрешенного использования «для ведения личного крестьянского хозяйства». Согласно Правил расположен в границах контура СХ-1/Н/-/8 территориальной зоны сельскохозяйственных угодий (СХ-1). По данным ГИСОГД указанный земельный участок относится к сельскохозяйственным угодьям. По данным публичной кадастровой карты Российской Федерации земельные участки административного истца Федоровой Э.В. с кадастровыми номерами №, №, №, расположенные по адресу: Российская Федерация, г. Севастополь, Нахимовский р-н, в соответствии со схемой раздела земель коллективной собственности ЗАО «С. Перовской», имеют вид разрешенного использования «для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства», категория «земли сельскохозяйственного назначения». Согласно Правилам расположены в границах контура СХ-1/В/-/34 территориальной зоны сельскохозяйственных угодий (СХ-1). По данным ГИСОГД указанные земельные участки относятся к сельскохозяйственным угодьям.

В соответствии со ст. 79 Земельного кодекса Российской Федерации сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. Согласно ч. 6 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительные регламенты не устанавливаются для земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон и территорий опережающего развития. Территориальная зона установлена на основе данных выполненного анализа территории города Севастополя, анализа существующей градостроительной ситуации, с учетом требований технических регламентов, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в ГИСОГД. Предложений о внесении изменений в Правила в отношении названных земельных участков в адрес Комиссии, Департамента не поступало.

В соответствии с Правилами земельные участки административного истца Чумаченко И.С. с кадастровыми номерами №, № расположены в границах контура Р-6/Б/-/21 территориальной зоны лесов (Р-6).

В силу статей 7, 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением, принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Согласно предписаниям статьи 5 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и названным федеральным законом.

В целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия. В пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель. Использование земельных участков, не отнесенных 5 к землям историко-культурного назначения и расположенных в указанных зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры (пункт 4 статьи 99 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно подпункту 1 пункта 3 статьи 51 Закона № 73-ФЗ требования к осуществлению деятельности и градостроительному регламенту в границах территории достопримечательного места федерального значения устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Упомянутым органом государственной власти является Министерство культуры Российской Федерации (подпункт ДД.ММ.ГГГГ Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ №).

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 12 августа 2016 г. № 1864 утверждены требования к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объектов культурного наследия федерального значения – достопримечательное место «Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита», расположенного в городе Севастополе» (далее – Приказ № 1864).

Пунктом 4 названного приказа установлены общие ограничения для территории данного достопримечательного места, в частности запрещено: проектирование и проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, нарушающих целостность достопримечательного места, создающих угрозу повреждения, разрушения или уничтожения объектов культурного наследия, выявленных объектов культурного наследия, объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, особо охраняемых природных территорий, памятных мест, элементов и характеристик историко-культурного и природного ландшафта, а также объектов, входящих в предмет охраны достопримечательного места (пункт 4.1); хозяйственная деятельность, наносящая ущерб окружающей среде - природным и антропогенным объектам и комплексам, санитарному состоянию и гидрологическому режиму водных объектов и элементов гидрографической сети (пункт 4.2).

В соответствии с Приказом № 1864 земельные участки истца с кадастровыми номерами находятся в границах территории с режимом использования Р-3-3, где запрещаются проектирование и проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ. В границах регламентного участка Р-3-3 разрешается проведение традиционной сельскохозяйственной деятельности; ремонт, реконструкция существующих строений; реорганизация участков с изменением функционального назначения в соответствии с требованиями градостроительного регламента; ограниченное строительство объектов рекреационного назначения, объектов, связанных с сельскохозяйственным использованием территории, при условии сохранения ландшафтных и планировочных особенностей местности;

Пунктом 29 Приказа № 1864 в отношении территории Л-38 установлен вид разрешенного использования земельных участков: природно-познавательный туризм; обеспечение научной деятельности (проведение научной и селекционной работы); ведение лесного хозяйства, для земельных участков (без права возведения объектов капитального строительства), для территории районе микрорайона Сапун-гора, Сапунгорского лесопарка и между этими территориями допускается реорганизация территории с изменением функционального назначения на вид разрешенного использования): "предпринимательство" (общественное питание, гостиничное обслуживание); "культурное развитие".

Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Для земельных участков истца, расположенного в границах участка Р-3-3 Л-38, виды разрешенного использования «для индивидуального жилищного строительства», «ведение дачного хозяйства» пунктом 29 Приложения не предусмотрены. Предложений о внесении изменений в Правила в отношении названных земельных участков в адрес Комиссии, Департамента так же не поступало.

Относительно требований административного истца ТСН «Август» суд отмечает следующее. Земельный участок с кадастровым номером № по адресу: г. Севастополь, Гагаринский р-н, северо-западнее от базы отдыха подводников ОК «СТ «Август» площадью <данные изъяты> кв.м внесен в Единый государственный реестр недвижимости как ранее учтенный без координат границ. В соответствии с Правилами земельный участок (согласно схеме расположения земельного участка на кадастровом плане территории заявление №) расположен в границах контура ОС-1/Г/-/21 территориальной зоны объектов образования и науки (ОС1), частично в границах контура Ж-1/Г/-/20 территориальной зоны ведения садоводства Ж-1. В соответствии с Приказом № 1864 данный земельный участок находится в границах территории с режимом использования Р-3-3 уч. Л-26, где запрещаются земляные и мелиоративные работы, не связанные с исследованиями, сохранением, музеефикацией памятников и исторически ценного (культурного) ландшафта, использованием территорий в рекреационных целях, требования к градостроительному регламенту предусматривают ограничение – без права возведения капитальных зданий и сооружений. Таким образом в границах данного регламентированного участка размещение любых объектов капитального строительства на земельном участке не предусмотрено. Пунктом 29 Приказа № 1864 в отношении территории Л-26 установлены следующие виды разрешенного использования земельных участков: природно-познавательный туризм; обеспечение научной деятельности (проведение научной и селекционной работы); ведение лесного хозяйства. Для названного земельного участка, расположенного в границах участка Р-3-3 Л-26, виды разрешенного использования «для индивидуального жилищного строительства», «ведение дачного хозяйства» пунктом 29 Приложения не предусмотрены. Предложений о внесении изменений в ПЗЗ в отношении земельного участка с кадастровым номером 91:02:006031:550 в адрес Комиссии, Департамента не поступало.

Что касается доводов административных истцов о несоответствии постановления Правительства Севастополя от 29 декабря 2022 г. № 730-ПП законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений (часть 1 статьи 4 ГрК РФ).

К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (часть 3 статьи 4 ГрК РФ).

В соответствии с положениями статьи 2 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются, в том числе, на принципах обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия, осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности, осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить настоящему Кодексу (часть 3 статьи 3 ГрК РФ).

Как следует из Градостроительного кодекса Российской Федерации, правила землепользования и застройки, так же как и документы территориального планирования, разрабатываются в целях обеспечения при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечения охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений, сохранения объектов культурного наследия и т.д. (статьи 1, 30, 31, 32 и др.).

Согласно части 3 статьи 31 ГрК РФ подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

Вместе с тем, в соответствии с частью 1.1 статьи 12.1 Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя» до 1 января 2025 года на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя особенности регулирования отношений в области градостроительной деятельности (с учетом особенностей, предусмотренных частью 1.4 настоящей статьи) могут быть установлены нормативными правовыми актами Республики Крым и нормативными правовыми актами города федерального значения Севастополя по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере.

Особенности регулирования отношений в области градостроительной деятельности на территории города федерального значения Севастополя установлены Законом города Севастополя от 25 июля 2014 г. № 46-ЗС «Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории города Севастополя» и Положением об особенностях регулирования отношений в области градостроительной деятельности на территории города федерального значения Севастополя, утвержденным постановлением Правительства Севастополя от 2 сентября 2021 г. № 413-ПП.

Так, в соответствии со статьей 13 Закона города Севастополя от 25 июля 2014 г. № 46-ЗС «Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории города Севастополя» до 1 января 2023 года правила землепользования и застройки могут быть разработаны до утверждения документов территориального планирования.

При этом принятые государственными органами города Севастополя до вступления в силу Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ нормативные правовые акты города Севастополя действуют в части, не противоречащей утвержденным в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности правилам землепользования и застройки города Севастополя, документации по планировке территории (пункт 2.2 Положения об особенностях регулирования отношений в области градостроительной деятельности на территории города федерального значения Севастополя, утвержденным постановлением Правительства Севастополя от 2 сентября 2021 г. № 413-ПП).

В соответствии с частью 3 статьи 63 ГрК РФ документом территориального планирования субъекта Российской Федерации – города федерального значения Севастополя является генеральный план города федерального значения Севастополя, который должен включать в себя сведения, предусмотренные статьей 23 настоящего Кодекса, а также карты планируемого размещения объектов регионального значения на территории города федерального значения Севастополя.

Вместе с тем, на момент принятия Правительством Севастополя оспариваемого постановления от 29 декабря 2022 г. № 730-ПП в городе Севастополе отсутствовал генеральный план города Севастополя, утвержденный в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.

Кроме того, в соответствии с частью 4 статьи 31 ГрК РФ применительно к части территории поселения или городского округа подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться при отсутствии генерального плана поселения или генерального плана городского округа.

Разработанные Правила землепользования и застройки применяются к части территории города Севастополя в границах внутригородских муниципальных образований Ленинского, Гагаринского, Нахимовского, Балаклавского муниципальных округов и города Инкермана.

Таким образом, подготовка проекта Правил землепользования и застройки в данном случае могла осуществляться без учета положений о территориальном планировании, содержащихся в Генеральном плане города Севастополя, утвержденном решением сессии Севастопольского городского Совета от 13 декабря 2005 г. № 4114, то есть до вступления в силу Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ.

Под градостроительным зонированием в силу пункта 6 статьи 1 ГрК РФ понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

Территориальные зоны – зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7 статьи 1 ГрК РФ).

Документом градостроительного зонирования являются правила землепользования и застройки, которые утверждаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в которых устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок их применения и порядок внесения в них изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Вопреки доводам представителя административных истцов проект Правил землепользования и застройки подготовлен на основе данных анализа существующей градостроительной ситуации, действующего законодательства, с учетом требований технических регламентов, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности города Севастополя.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 1.4.6 Правил землепользования и застройки виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства применяются в соответствии с пунктами 2.1 - 2.22 раздела III настоящих Правил.

В соответствии с подпунктом 6 пункта 1.9 Правил землепользования и застройки в случае, если земельный участок и (или) объект капитального строительства расположены в границах зон с особыми условиями использования территорий, территории объектов культурного наследия, в том числе достопримечательного места, территории исторического поселения федерального значения, иной территории, в отношении которой в соответствии с законодательством Российской Федерации установлены ограничения, правовой режим использования и застройки указанного земельного участка определяется градостроительными регламентами и совокупностью ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации. При этом, если установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации ограничения относятся к одному и тому же параметру (требованию), применению подлежат более строгие ограничения. Описание ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах зон с особыми условиями использования территорий, отображенных на карте градостроительного зонирования, а также иных ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации, представлено в пунктах 2.1-2.22 раздела III настоящих Правил.

В соответствии со статьей 99 Земельного кодекса Российской Федерации к землям историко-культурного назначения относятся, среди прочего земли достопримечательных мест, в том числе мест бытования исторических промыслов, производств и ремесел. Земли историко-культурного назначения используются строго в соответствии с их целевым назначением. Изменение целевого назначения земель историко-культурного назначения и не соответствующая их целевому назначению деятельность не допускаются. Использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в указанных зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры.

В силу пункта 2 статьи 5.1 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» применительно к территории достопримечательного места градостроительный регламент устанавливается в соответствии с законодательством Российской Федерации с учетом требований подпункта 2 пункта 1 настоящей статьи, согласно которому на территории достопримечательного места разрешаются работы по сохранению памятников и ансамблей, находящихся в границах территории достопримечательного места, работы, направленные на обеспечение сохранности особенностей достопримечательного места, являющихся основаниями для включения его в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и подлежащих обязательному сохранению; строительство объектов капитального строительства в целях воссоздания утраченной градостроительной среды; осуществление ограниченного строительства, капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства при условии сохранения особенностей достопримечательного места, являющихся основаниями для включения его в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и подлежащих обязательному сохранению.

Применительно к территории Достопримечательного места «Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита» градостроительный регламент установлен в соответствии с законодательством Российской Федерации и с учетом требований подпункта 2 пункта 1 статьи 5.1 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», приказа Министерства культуры Российской Федерации от 12 августа 2016 г. № 1864 «Об утверждении требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения – достопримечательное место «Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита», расположенного в городе Севастополе» (подпункт 7 пункта 2.21 Правил землепользования и застройки).

Сведения о расположении территориальных зон в границах регламентных участков и участков приведены в таблице № Правил землепользования и застройки.

В соответствии со статьей 7 Земельного кодекса Российской Федерации, статьей 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации вид разрешенного использования конкретного земельного участка выбирается из предусмотренных градостроительным регламентом видов, и архитектурно-планировочные параметры, касающиеся высоты, площади объектов капитального строительства, установлены только для тех объектов, возведение которых соответствует видам разрешенного использования участка - это объекты обороны и безопасности, а также предназначенные для отдыха, культурного развития и научной деятельности

Несостоятельны и доводы иска о том, что не был учтен генеральный план города. Так, на основании пункта 2.2. постановления Правительства Севастополя от 02.09.2021 № 413-ПП «Об утверждении Положения об особенностях регулирования отношений в области градостроительной деятельности на территории города федерального значения Севастополя», принятые государственными органами города Севастополя до вступления в силу Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ нормативные правовые акты города Севастополя действуют в части, не противоречащей утвержденным в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности правилам землепользования и застройки города Севастополя, документации по планировке территории.

Таким образом, при подготовке Правил землепользования и застройки границы территориальных зон были установлены в соответствии с требованиями статей 31, 34 ГрК РФ, Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», Приказа Минкультуры России № 1864, на основе данных анализа существующей градостроительной ситуации, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности города Севастополя, с учетом сложившейся планировки территории и требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения – достопримечательное место «Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита», заключения о результатах публичных слушаний.

С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что нарушений норм градостроительного, земельного законодательства, а также законодательства об охране объектов культурного наследия при принятии оспариваемого нормативного правового акта по делу не установлено и оспариваемый нормативный правовой акт в части, в которой он оспаривается административным истцом, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также не нарушает прав и законных интересов административных истцов.

В соответствии со статьей 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта в случае признания оспариваемого полностью или в части нормативного правового акта соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

в удовлетворении административного искового заявления Вербицкой Галины Владимировны, Загладюк Зои Ивановны, Мажитова Рамазана Хасеновича, Мараренко Нины Сергеевны, Федоровой Элеоноры Викторовны, Чумаченко Ивана Сергеевича, Товарищества собственников недвижимости «Август» к Правительству Севастополя об оспаривании нормативного правового акта в части – отказать.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Третий апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня его изготовления в окончательной форме через Севастопольский городской суд.

Судья Н.И. Кондрак

Мотивированное решение составлено 4 августа 2023 года.