Штрауб Наталья Александровна

УИД 61RS0006-01-2024-003933-68

Судья Любимая Ю.В. Дело № 33а-4898/2025

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

«5» мая 2025 года г. Ростов-на-Дону

Судебная коллегия по административным делам Ростовского областного суда в составе: председательствующего Новиковой И.В.,

судей Кулинича А.П. и Мамаевой Т.А.,

при секретаре Образцовой Н.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по коллективному административному исковому заявлению Польдяевой Марии Александровны, Панченко Марины Юрьевны, Мелая Кристины Отариевны, Сухоставской Ольги Владимировны, Сухоставского Андрея Алексеевича, Сухоставской Алины Андреевны, Алексеевой Валентины Викторовны, Дойницына Андрея Алексеевича, Мироновой Елены Авенировны, Козыревской Елены Вячеславовны, Мельниковой Натальи Анатольевны, Асташенок Виктора Владимировича, Басич Ольги Александровны, Елизаровой Людмилы Васильевны, Елизарова Александра Николаевича, Халамбашян Елены Владиславовны, Сахно Сергея Андреевича, Сахно Татьяны Алексеевны, Халамбашян Юрия Никогосовича, Латышева Владимира Александровича, Аминова Дениса Александровича, Якымив Ирины Романовны, Деркачева Алексея Владимировича, Савенковой Елены Юрьевны, Тихоненко Игоря Анатольевича, Джавадовой Дианы Борисовны, Шумей Галины Ивановны, Гаража Юлии Николаевны, Мазурок Марии Владимировны, Оськиной Натальи Владимировны, Будяк Евгении Валентиновны, Штроуб Натальи Александровны к администрации Первомайского района г. Ростова-на-Дону, администрации г. Ростова-на-Дону, Департаменту архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону, заинтересованные лица: Перн Андрей Владимирович, Тамбиева Мария Юрьевна, прокурор г. Ростова-на-Дону о признании незаконными действий по выдаче уведомления о соответствии объекта параметрам строительства, признании незаконным уведомления, обязании принять меры к признанию постройки самовольной, признании незаконным бездействия, выразившегося в н...

...евыдаче собственнику земельного участка предписания о недопустимости сноса многолетних зеленых насаждений в зоне защитных насаждений, признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по приостановке незаконного строительства и незаконной вырубки деревьев, по апелляционной жалобе Польдяевой Марии Александровны, действующей в интересах группы лиц, на решение Первомайского районного суда г. Ростова-на-Дону от 5 декабря 2024 года.

Заслушав доклад судьи Кулинича А.П., судебная коллегия

установила:

Административные истцы Польдяева М.А. и другие обратились в суд с вышеуказанным коллективным административным иском.

В обоснование заявленных требований административные истцы указали следующее.

Решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 15.12.2023 № 603 внесены изменения в Правила землепользования и застройки города Ростова-на-Дону, утвержденные решением городской Думы от 21.12.2018 № 605, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН к территориальной зоне насаждений специального назначения (С-2), что соответствует функциональной зоне озелененных территорий специального назначения действующего Генерального плана города Ростова-на-Дону.

Изменения внесены по результатам рассмотрения протеста прокуратуры г.Ростова-на-Дону от 24.10.2023 о приведении Правил землепользования и застройки г. Ростова-на-Дону в соответствие с Градостроительным кодексом РФ и Генеральным планом города Ростова-на-Дону.

О внесении указанных изменений собственник указанного земельного участка Тамбиева М.Ю. не могла не знать, так как она участвовала в общественном обсуждении и публичных слушаниях Ростовской-на-Дону городской Думы по данному вопросу.

Между тем в мае 2024 года Тамбиевой М.Ю. начато строительство жилого дома по вышеуказанному адресу с вырубкой на участке многолетних зеленых насаждений.

Ссылаясь на то, что Тамбиева М.Ю. не могла получить от администрации Первомайского района г. Ростова-на-Дону требуемое для начала строительства уведомление о соответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства, предусмотренное п. 2 части 7 ст. 51.1 Градостроительного кодекса РФ, на снос и (или) обрезку зеленых насаждений по указанному выше адресу разрешение ей не выдавалось, тогда как 13 ноября 2023 года на указанном земельном участке был осуществлен спил многолетних деревьев, являющихся продолжением леса, граничащего с земельным участком и выполняющего функции по уменьшению неблагоприятного влияния промышленных предприятий и транспорта на окружающую среду, административные истцы, с учетом уточнений административных исковых требований, просили суд:

- признать незаконными действия администрации Первомайского района г. Ростова-на-Дону по выдаче уведомления № 61-310-1804-2021 от 14 октября 2021 года о соответствии указанных в уведомлении Перна А.В., ФИО1, ФИО2 о планируемых строительстве и реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН;

- признать незаконным уведомление № 61-310-1804-2021, выданное администрацией Первомайского района г. Ростова-на-Дону 14 октября 2021 года, о соответствии указанных в уведомлении о планируемых строительстве и реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН;

- обязать администрацию Первомайского района и Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону принять меры к признанию постройки на земельном участке, расположенном по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН, самовольной;

- признать незаконным бездействие администрации Первомайского района г. Ростова-на-Дону и администрации г. Ростова-на-Дону, выразившееся в невыдаче собственнику земельного участка, расположенного по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН, предписания о недопустимости сноса многолетних зеленых насаждений в зоне защитных насаждений;

- признать незаконным бездействие администрации Первомайского района г. Ростова-на-Дону, выразившееся в непринятии мер по приостановке незаконного строительства на земельном участке, расположенном по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН, и незаконной вырубки деревьев на данном земельном участке.

Решением Первомайского районного суда г. Ростова-на-Дону от 5 декабря 2024 года в удовлетворении административного искового заявления отказано полностью.

В апелляционной жалобе административный истец Польдяева М.А. в интересах всех административных истцов по коллективному административному иску просит отменить указанное решение суда и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска, ссылаясь на следующее.

Вид разрешенного использования принадлежащего Тамбиевой М.Ю. земельного участка не предусматривает возможность строительства на нем объекта индивидуального жилищного строительства.

При выдаче оспариваемого уведомления от 14 октября 2021 года администрацией Первомайского района г. Ростова-на-Дону не проведена проверка допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства ограничениям, установленным в соответствии с земельным законодательством и Генеральным планом города Ростова-на-Дону. Несмотря на многочисленные обращения граждан, администрация Первомайского района г. Ростова-на-Дону не провела выездное обследование земельного участка.

Судом не учтено, что прокуратурой Первомайского района г. Ростова-на-Дону в адрес администрации Первомайского района г. Ростова-на-Дону было внесено представление о незаконной выдаче Тамбиевой М.Ю. уведомления от 14 октября 2021 года.

Согласно Генеральному плану города Ростова-на-Дону земельный участок Тамбиевой М.Ю. отнесен к функциональной зоне озелененных территорий специального назначения, на нем сохранены многолетние лиственные и хвойные деревья, однако администрация Первомайского района г. Ростова-на-Дону не приняла мер, направленных на предотвращение вырубки соответствующих зеленых насаждений.

На апелляционную жалобу представлены возражения Департаментом архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону, администрацией Первомайского района г. Ростова-на-Дону, Тамбиевой М.Ю. и Перном А.В., которые в своих возражениях просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции административный истец Польдяева М.А. и ее представитель по доверенности Якымив И.Р., а также административные истцы Джавадова Д.Б., Мелая К.О., Сахно Т.А., Мазурок М.В., Савенкова Е.Ю., Тихоненко И.А., Шумей Г.И., Деркачев А.В., Миронова Е.А., Панченко М.Ю. поддержали доводы апелляционной жалобы, просили решение отменить, административный иск – удовлетворить.

В судебном заседании представитель административного ответчика Департамента архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону по доверенности Полякова И.Ю. просила решение суда оставить без изменения.

Представитель административного ответчика администрации Первомайского района г. Ростова-на-Дону по доверенности Филатова С.М. в судебном заседании просила решение суда оставить без изменения.

Представитель административного ответчика администрации г. Ростова-на-Дону по доверенности Тареев С.П. в судебном заседании также просил решение суда оставить без изменения.

Представитель заинтересованного лица Тамбиевой М.Ю. по доверенности Жуков С.И. в судебном заседании просил решение суда оставить без изменения.

Представитель заинтересованного лица прокуратуры г. Ростова-на-Дону по доверенности Шматова Н.А. в судебном заседании просила решение суда отменить и принять по делу новое решение о частичном удовлетворении административного иска в части признания незаконным выданного администрацией Первомайского района г. Ростова-на-Дону уведомления от 14 октября 2021 года и признания незаконным бездействия администрации Первомайского района г. Ростова-на-Дону в части организации мероприятий в рамках муниципального земельного контроля в отношении спорного земельного участка.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом. Дело в их отсутствие рассматривается судебной коллегией на основании статьи 150 Кодекса административного судопроизводства РФ (далее – КАС РФ).

Выслушав участвующих в деле лиц, изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений относительно нее, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Принимая по делу решение об отказе полностью в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции руководствовался положениями статей 218, 227 КАС РФ, статей 51 и 51.1 Градостроительного кодекса РФ, статей 129, 209, 222, 261 Гражданского кодекса РФ, пунктом 16 Правил землепользования и застройки города Ростова-на-Дону, утвержденных решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 21.12.2018 № 605, статьи 1 Областного закона Ростовской области от 3 августа 2007 г. N 747-ЗC «Об охране зеленых насаждений в населенных пунктах Ростовской области» и исходил из того, что принадлежащий Тамбиевой М.Ю. земельный участок сформирован и поставлен на государственный кадастровый учет, имеет вид разрешенного использования - «Для индивидуального жилищного строительства», а 14 октября 2021 года администрация Первомайского района г. Ростова-на-Дону направила предыдущему собственнику земельного участка Перну А.В. уведомление, срок действия которого составляет 10 лет, о том, что параметры объекта индивидуального жилищного строительства, строительство которого планируется на земельном участке, соответствуют установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке (далее – уведомление о соответствии).

Таким образом, суд пришел к выводу, что Тамбиева М.Ю., как собственник земельного участка, вправе была осуществлять вырубку находящихся на данном земельном участке любых деревьев (зеленых насаждений) без получения разрешения и возводить объект индивидуального жилищного строительства на основании выданного предыдущему собственнику уведомления о соответствии, а поэтому оснований считать незаконными действия административных ответчиков не имеется.

С такими выводами судебная коллегия согласиться не может по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что земельный участок площадью 900 кв.м с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, расположенный по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН, был предоставлен Перну А.В., ФИО3 и ФИО4 на основании договора № 85/ИЖС купли-продажи земельного участка в общую долевую собственность под индивидуальный жилой дом с приусадебным участком от 10 ноября 2015 года, заключенного с МКУ «Фонд имущества г. Ростова-на-Дону».

Указанный договор купли-продажи был заключен во исполнение апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 11 декабря 2014 года по административному делу № 33-15522/2014, которым был признан незаконным отказ Департамента координации строительства и перспективного развития г. Ростова-на-Дону в формировании земельного участка общей площадью 900 кв.м, расположенного в Первомайском районе по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН (согласно схеме), с целью последующего предоставления, изложенный в письме от 18 июня 2014 года № 59-10/2195, а Департамент координации строительства и перспективного развития г. Ростова-на-Дону обязан обеспечить законным представителям ребенка-инвалида ФИО5 - Перну А.В. и ФИО6 предоставление соответствующего земельного участка (т. 2, л.д. 229-231).

Согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости (далее – ЕГРН) по состоянию на 17 июля 2021 года вид разрешенного использования земельного участка – «Для индивидуального жилищного строительства» (т. 2, л.д. 84).

8 октября 2021 года Перном А.В. в администрацию Первомайского района г. Ростова-на-Дону было подано уведомление о планируемом строительстве на вышеуказанном земельном участке объекта индивидуального жилищного строительства. В заявлении указаны сведения об объекте капитального строительства: 2 этажа, площадь застройки 39 кв.м.

14 октября 2021 года администрация Первомайского района г. Ростова-на-Дону направила Перну А.В. уведомление № 61-310-1804-2021 о соответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке.

В настоящее время указанный земельный участок принадлежит на праве собственности Тамбиевой М.Ю. (запись о регистрации права от 4 октября 2023 года) на основании договора купли-продажи от 2 октября 2023 года, заключенного с Перном А.В., ФИО7, а также ФИО8 (к которому от ребёнка-инвалида ФИО9 перешло право собственности на 1/3 доли на основании договора купли-продажи доли земельного участка от 27 ноября 2021 года) (т. 2, л.д. 235-239).

Следует отметить, что улица ИНФОРМАЦИЯ ОБЕЗЛИЧЕНА примыкает с севера к ИНФОРМАЦИЯ ОБЕЗЛИЧЕНА – одному из крупнейших магистральных проспектов города. С северной стороны ИНФОРМАЦИЯ ОБЕЗЛИЧЕНА как до, так и после пересечения с улицей ИНФОРМАЦИЯ ОБЕЗЛИЧЕНА, находится роща (лесопарк). Вдоль улицы ИНФОРМАЦИЯ ОБЕЗЛИЧЕНА с обеих сторон на определенном удалении от пересечения с проспектом территория застроена преимущественно малоэтажными индивидуальными жилыми домами.

Южная сторона земельного участка с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН выходит на проспект ИНФОРМАЦИЯ ОБЕЗЛИЧЕНА, западная – на улицу ИНФОРМАЦИЯ ОБЕЗЛИЧЕНА, северная сторона – на свободную от застройки территорию между этим участком и расположенными далее жилыми домами. Восточная сторона участка непосредственно примыкает к роще.

При этом до ноября 2023 года на земельном участке произрастали многолетние хвойные деревья (10 елей), а также лиственные деревья.

18 октября 2023 года Тамбиева М.Ю. обратилась в администрацию Первомайского района г. Ростова-на-Дону с просьбой проинформировать о перечне документов, необходимых для спила деревьев.

20 октября 2023 года Тамбиевой М.Ю. из администрации Первомайского района г. Ростова-на-Дону получено письмо от 19 октября 2023 года, в котором указано, что собственник вправе свободно распоряжаться находящимися на его земельном участке природными ресурсами, если это не наносит ущерба окружающей среде и другим лицам.

13 ноября 2023 года на земельном участке Тамбиевой М.Ю. был осуществлен снос (спил) нескольких многолетних деревьев (елей).

Обращаясь в суд с настоящим административным иском, административные истцы указали, что указанные деревья являются продолжением леса, граничащего с земельным участком Тамбиевой М.Ю., кроме того, земельный участок предполагает наличие зеленых насаждений, которые выполняют защитные функции, в том числе уменьшают неблагоприятное воздействие промышленных предприятий и транспорта на окружающую среду, тогда как снос многолетних деревьев на данном участке нарушает конституционное право административных истцов и иных лиц, проживающих на улице ИНФОРМАЦИЯ ОБЕЗЛИЧЕНА, на благоприятную окружающую среду и наносит ущерб их здоровью.

28 ноября 2023 года Тамбиевой М.Ю. в Департаменте архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону получен градостроительный план земельного участка № РФ 61-3-10-0-00-2023-2362-0, согласно которому на земельном участке допускается строительство объектов индивидуального жилищного строительства.

30 ноября 2023 года по заявлению Тамбиевой М.Ю. в ЕГРН были внесены изменения, дополнены виды разрешённого использования земельного участка: «для индивидуального жилищного строительства; блокированная жилая застройка; размещение гаражей для собственных нужд; общежития; бытовое обслуживание; магазины; банковская и страховая деятельность; общественное питание; стоянка транспортных средств».

Вместе с тем из имеющегося в материалах настоящего дела решения Ростовского областного суда от 18 июля 2024 года, которое вступило в законную силу (оставлено без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций) следует, что согласно Генеральному плану города Ростова-на-Дону (далее – Генплан) на 2007-2025 годы (в редакции решения от 23 августа 2011 года № 145), базовая редакция которого утверждена решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24 апреля 2007 года № 251, на момент образования земельного участка по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН, в апреле 2015 года территория, на которой он сформирован, относилась к функциональной зоне рекреационного назначения (в едином массиве рощи).

На карте функциональных зон Генплана в редакции решения от 19 апреля 2016 г. № 123 территория с восточной и западной стороны улицы Зеленой, примыкающая к проспекту Шолохова, обозначена в числе функциональных зон специального назначения как зона зеленых насаждений специального назначения. При этом в результате уточнения местоположения функциональных зон на карте земельный участок с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН находился в пределах зоны зеленых насаждений специального назначения и частично в функциональной зоне улично-дорожной сети.

Такое функциональное зонирование сохранено и в последующих редакциях Генплана. При внесении очередных изменений в Генплан скорректировано наименование функциональных зон. В его действующей редакции, утвержденной решением от 15 августа 2023 г. № 544, принадлежащий Тамбиевой М.Ю. земельный участок находится в пределах двух функциональных зон: зоны озелененных территорий специального назначения и зоны транспортной инфраструктуры.

Территория, на которой в 2015 году образован земельный участок с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, в соответствии с действовавшими на тот момент Правилами землепользования и застройки города Ростова-на-Дону, утвержденными решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 26 апреля 2011 года № 87 с последующими изменениями, была включена в территориальную зону жилой застройки первого типа (Ж-1).

Согласно Правилам землепользования и застройки города Ростова-на-Дону, утвержденным решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 21 декабря 2018 года № 605 (далее – Правила), со дня вступления этого решения в силу до 20 декабря 2023 года земельный участок находился в пределах территориальной зоны застройки индивидуальными жилыми домами и малоэтажными жилыми домами блокированной застройки (Ж-1).

24 октября 2023 года прокурор г. Ростова-на-Дону внес в Ростовскую-на-Дону городскую Думу протест, содержащий требование о приведении Правил в соответствие с Генпланом города в части, касающейся территориальной зоны, в составе которой находится земельный участок с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН и другие земли, государственная собственность на которые не разграничена, расположенные в непосредственной близости от этого участка.

Требования, изложенные в протесте прокурора, включены в проект внесения изменений в Правила, вынесенный на публичные слушания. Тамбиева М.Ю. лично приняла участие в публичных слушаниях по проекту, что нашло отражение в протоколе публичных слушаний от 24 ноября 2023 года и в заключении о результатах публичных слушаний.

Решением от 15 декабря 2023 года № 603 Ростовская-на-Дону городская Дума утвердила изменения в Правила, в том числе касающиеся отнесения территории, в составе которой находится рассматриваемый земельный участок, к территориальной зоне насаждений специального назначения (С-2). В последующих редакциях Правил градостроительное зонирование указанной территории не изменялось.

Действующая редакция карты градостроительного зонирования (территориальных зон г. Ростова-на-Дону) утверждена решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 18 июня 2024 года № 678, ею также предусматривается нахождение упомянутого земельного участка в территориальной зоне С-2.

Градостроительный регламент данной территориальной зоны (статья 43 Правил) не допускает возможности размещения в ней жилых домов.

Таким образом, территория, на которой находится принадлежащий Тамбиевой М.Ю. земельный участок, до его формирования согласно Генплану имела рекреационное функциональное назначение, не предполагавшее жилищное строительство.

Измененное в 2016 году функциональное назначение части рекреационной зоны на зону зеленых насаждений специального назначения также не допускает осуществление жилищного строительства.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса РФ, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (статья 3 Градостроительного кодекса РФ).

В соответствии с положениями статьи 2 Градостроительного кодекса РФ законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются в том числе на принципах обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий.

Устойчивое развитие территорий заключается в обеспечении при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В силу части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Таким образом, для гармоничного развития территорий задача органов местного самоуправления при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов, в том числе в сфере обеспечения благоприятных условий жизни.

Правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды определяются Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". В соответствии с его статьей 61 зеленый фонд городских поселений представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения, в том числе в зеленых зонах, лесопарковых зонах, и других озелененных территорий в границах этих поселений. Государственное регулирование в области охраны зеленого фонда городских и сельских поселений осуществляется в соответствии с законодательством.

В соответствии с Правилами создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации (МДС 13-5.2000), утвержденными приказом Госстроя России от 15 декабря 1999 года N 153, выделяются несколько категорий озелененных территорий, одной из которых являются озелененные территории специального назначения: санитарно-защитные, водоохранные, защитно-мелиоративные зоны, кладбища, насаждения вдоль автомобильных и железных дорог, питомники. Расчет потребности в озелененных территориях данной категории производится с учетом их функционального назначения.

Зеленые насаждения специального назначения носят рекреационную нагрузку и функцию защиты от шума и выхлопных газов.

В соответствии с пунктом 9.2 Свода правил СП 276.1325800.2016 "Здания и территории. Правила проектирования защиты от шума транспортных потоков", утвержденного приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 3 декабря 2016 г. N 893/пр, при проектировании участков транспортных дорог, проходящих в непосредственной близости от жилых, общественно-деловых и рекреационных зон, требующих защиты от шума, следует предусматривать применение в первую очередь организационно-планировочных мероприятий, которые при небольших финансовых затратах могут дать заметный шумозащитный эффект. К таким мероприятиям относится в том числе сохранение существующих зеленых массивов или проектирование шумозащитных полос зеленых насаждений.

По смыслу приведенных норм создание зеленых зон, лесопарковых зон и других озелененных городских территорий осуществляются в соответствии с генеральным планом городского округа и правилами землепользования и застройки и режимом их использования. Градостроительные решения не могут приниматься произвольно, они должны учитывать совокупность всех факторов (социальных, экономических, экологических) в целях устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, учета всех интересов граждан, а также публичных интересов.

Согласно части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Из анализа положений пункта 5 статьи 1, частей 1, 11, 12 статьи 9, пункта 3 части 1 статьи 18, части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса РФ следует, что генеральный план является документом территориального долгосрочного планирования, определяющим назначение территорий, в частности посредством установления функциональных зон, для которых определены границы и функциональное назначение.

Генеральный план, являясь документом территориального планирования, определяет планы развития территории в целом и не направлен на фиксацию существующего положения. Статья 23 Градостроительного кодекса РФ не содержит норм, предусматривающих при формировании функциональных зон требование отражать фактическое землепользование в границах указанных зон.

В целях обеспечения комфортной окружающей среды в населенных пунктах, благоприятных условий жизни, транспортной доступности и удобства расположения образовательных, медицинских учреждений, организаций торговли, культуры, физкультурно-спортивных и других организаций градостроительным законодательством предусмотрены на стадиях утверждения и реализации актов территориального планирования (в том числе генеральных планов) и градостроительного зонирования (правил землепользования и застройки) механизмы, обеспечивающие согласованность положений данных актов между собой.

Генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки (часть 3 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса РФ). Так, при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса РФ).

Указанные нормативные положения во взаимной связи с нормами части 12 статьи 9, части 1 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ и пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса РФ позволяют сделать вывод, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Данный подход закреплен в части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса РФ, согласно которой границы территориальных зон устанавливаются с учетом как сложившейся планировки территории и существующего землепользования, так и с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

В силу императивных требований частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса РФ должен соблюдаться принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану, как основополагающему документу территориального планирования.

Согласно пункту 57 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2018), утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 14 ноября 2018 года, правила землепользования и застройки муниципального образования должны соответствовать генеральному плану этого муниципального образования.

Между тем Правила землепользования и застройки г. Ростова-на-Дону, относившие в своих первых редакциях (в том числе в редакции, действующей на момент выдачи оспариваемого уведомления от 14 октября 2021 года) земельный участок с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН к территориальной зоне Ж-1, предусматривающей в числе основных видов разрешенного использования индивидуальное жилищное строительство, не соответствовали функциональному зонированию, установленному Генпланом города Ростова-на-Дону.

В связи с этим судебная коллегия приходит к выводу о том, что выданное администрацией Первомайского района г. Ростова-на-Дону предыдущему собственнику земельного участка с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН Перну А.В. уведомление от 14 октября 2021 года, на основании которого разрешено строительство на земельном участке объекта индивидуального жилищного строительства, и которое в силу положений части 13 статьи 51.1 Градостроительного кодекса РФ действует в течение 10 лет, в том числе при переходе прав на земельный участок другому лицу (в данном случае Тамбиевой М.Ю.), не может являться законным, поскольку на момент его выдачи земельный участок фактически (согласно Генеральному плану города Ростова-на-Дону) находился в территориальной зоне С-2, в которой не предусмотрена возможность строительства объектов индивидуального жилищного строительства.

Таким образом, выводы суда первой инстанции о законности указанного уведомления являются необоснованными, не соответствуют установленным по делу обстоятельствам, а поэтому в силу пункта 3 части 2 статьи 310 КАС РФ обжалуемое решение суда подлежит отмене с принятием по делу нового решения о признании незаконным соответствующего уведомления от 14 октября 2021 года, как документа, на основании которого предыдущему собственнику Перну А.В., а впоследствии Тамбиевой М.Ю., как его правопреемнику, разрешено строительство объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке, на котором произрастают хвойные деревья и который согласно Генеральному плану города Ростова-на-Дону находится и находился в территориальной зоне насаждений специального назначения (С-2).

Требования административных истцов в части признания незаконными действий администрации Первомайского района г. Ростова-на-Дону по выдаче указанного уведомления, фактически направлены на признание незаконным самого уведомления, однако такие требования административных истцов по приведенным выше основаниям удовлетворены судебной коллегией.

Требования о возложении на администрацию Первомайского района и Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону обязанности принять меры к признанию постройки, возведенной на рассматриваемом земельном участке, самовольной, не могут быть удовлетворены, поскольку указанные административные ответчики соответствующими полномочиями действующим законодательством не наделены.

Так, в силу пункта 4 статьи 222 Гражданского кодекса РФ органы местного самоуправления в любом случае не вправе принимать решение о сносе самовольной постройки либо решение о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями в отношении объекта недвижимого имущества, право собственности на который зарегистрировано в Едином государственном реестре недвижимости.

Между тем право собственности Тамбиевой М.Ю. на объект индивидуального жилищного строительства – жилой дом, расположенный на земельном участке по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН, зарегистрировано в ЕГРН 20 ноября 2024 года (т. 3, л.д. 224-230).

Требования административных истцов о признании незаконным бездействия администрации Первомайского района г. Ростова-на-Дону и администрации г. Ростова-на-Дону, выразившегося в невыдаче собственнику земельного участка предписания о недопустимости сноса многолетних зеленых насаждений, а также в непринятии мер по приостановлению их незаконной вырубки, не подлежат удовлетворению, поскольку обязанность принятия именно таких мер действующим законодательством на указанных административных ответчиков не возложена.

Между тем по приведенным ниже мотивам судебная коллегия приходит к выводу о наличии в данном случае оснований, предусмотренных пунктом 1 части 2 статьи 227 КАС РФ, для признания незаконным бездействия администрации Первомайского района г. Ростова-на-Дону, выразившегося в непринятии комплекса мер по контролю за использованием собственником земельного участка в соответствии с его назначением, исходя из следующего.

В силу статьи 1 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" под государственным контролем (надзором), муниципальным контролем в Российской Федерации (далее - государственный контроль (надзор), муниципальный контроль) в целях настоящего Федерального закона понимается деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемая в пределах полномочий указанных органов посредством профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений (часть 1).

Государственный контроль (надзор), муниципальный контроль должны быть направлены на достижение общественно значимых результатов, связанных с минимизацией риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, вызванного нарушениями обязательных требований (часть 2).

В соответствии с пунктами 1, 3 статьи 16 указанного закона объектами государственного контроля (надзора), муниципального контроля (далее также - объект контроля) являются: деятельность, действия (бездействие) граждан и организаций, в рамках которых должны соблюдаться обязательные требования, в том числе предъявляемые к гражданам и организациям, осуществляющим деятельность, действия (бездействие); здания, помещения, сооружения, линейные объекты, территории, включая водные, земельные и лесные участки, другие объекты, которыми граждане и организации владеют и (или) пользуются.

Решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 19.10.2021 N 195 утверждено Положение об осуществлении муниципального земельного контроля на территории муниципального образования "Город Ростов-на-Дону" (далее – Положение).

Согласно пункту 2 раздела II «Полномочия на осуществление муниципального земельного контроля» указанного Положения администрации районов города Ростова-на-Дону осуществляют на территории района муниципальный земельный контроль за соблюдением юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений:

- обязательных требований о недопущении самовольного занятия земельного участка или части земельного участка (в том числе использования земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок), имеющего вид разрешенного использования, который предусматривает индивидуальное жилищное строительство (индивидуальный жилой дом).

- обязательных требований об использовании земельного участка, имеющего вид разрешенного использования, который предусматривает индивидуальное жилищное строительство (индивидуальный жилой дом).

На момент вырубки (сноса) Тамбиевой М.Ю. зеленых насаждений (елей) на рассматриваемом земельном участке (13 ноября 2023 года) действовал Административный регламент N АР-067-01 муниципальной услуги "Оформление разрешений на снос, пересадку, обрезку зеленых насаждений", утвержденный постановлением Администрации г. Ростова-на-Дону от 28 августа 2014 года N 960, согласно пунктам 3.1.1.2 и 3.2.1.3 которого органом, ответственным за оформление разрешения на снос, пересадку, обрезку зеленых насаждений в городе Ростове-на-Дону, является администрация соответствующего района города, то есть в данном случае администрация Первомайского района г. Ростова-на-Дону.

Кроме того, следует отметить, что в силу пункта 1 части 7 статьи 51.1, пункта 1 части 19 статьи 55 Градостроительного кодекса РФ уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления должен проводить проверку допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Таким образом, учитывая, что, как ранее было установлено, территория, на которой находится принадлежащий Тамбиевой М.Ю. земельный участок, до его формирования и после согласно Генеральному плану города Ростова-на-Дону имела рекреационное функциональное назначение (зона С-2), не предполагавшее жилищное строительство, Правила землепользования и застройки г. Ростова-на-Дону, относившие на момент выдачи оспариваемого уведомления от 14 октября 2021 года земельный участок к территориальной зоне Ж-1, предусматривающей вид разрешенного использования земельного участка «индивидуальное жилищное строительство», не соответствовали функциональному зонированию, установленному Генеральным планом города Ростова-на-Дону, администрация Первомайского района г. Ростова-на-Дону должна была контролировать возможность сноса зеленых насаждений на рассматриваемом земельном участке.

Учитывая приведенные обстоятельства, а именно, что разрешение на строительство на территории г. Ростова-на-Дону объекта индивидуального жилищного строительства (уведомление о соответствии) выдается администрацией соответствующего района, которая обязана контролировать исполнение требований об использовании земельного участка в соответствии с его назначением, то есть в том числе возможность вырубки на нем зеленых насаждений, судебная коллегия полагает необходимым признать незаконным бездействие администрации Первомайского района г. Ростова-на-Дону, выразившееся в непринятии комплекса мер по контролю за использованием земельного участка с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН в соответствии с его целевым назначением, предусмотренным для территориальной зоны С-2 согласно Генеральному плану г. Ростова-на-Дону, а, учитывая положения части 2 статьи 227 КАС РФ, в целях устранения нарушений прав, свобод и законных интересов административных истцов, - обязать администрацию Первомайского района г. Ростова-на-Дону осуществить комплекс мер, направленных на приведение фактического использования земельного участка в соответствие с видом разрешенного использования, предусмотренного для территориальной зоны С-2, согласно Генеральному плану города Ростова-на-Дону.

Руководствуясь ст. ст. 309-311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Первомайского районного суда г. Ростова-на-Дону от 5 декабря 2024 года отменить.

Принять по делу новое решение.

Признать незаконным уведомление администрации Первомайского района г. Ростова-на-Дону № 61-310-1804-2021 от 14 октября 2021 года о соответствии указанных в уведомлении о планируемых строительстве и реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, расположенном по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН.

Признать незаконным бездействие администрации Первомайского района г. Ростова-на-Дону, выразившееся в непринятии комплекса мер по контролю за использованием земельного участка с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, расположенного по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН, в соответствии с его целевым назначением, предусмотренным для территориальной зоны С-2, согласно Генеральному плану города Ростова-на-Дону.

Обязать администрацию Первомайского района г. Ростова-на-Дону осуществить комплекс мер, направленных на приведение фактического использования земельного участка с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, расположенного по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН, в соответствие с видом разрешенного использования, предусмотренного для территориальной зоны С-2, согласно Генеральному плану города Ростова-на-Дону.

В удовлетворении остальной части административного искового заявления Польдяевой Марии Александровны и иных административных истцов отказать.

Кассационная жалоба (представление) на апелляционное определение может быть подана в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий И.В. Новикова

Судьи А.П. Кулинич

Т.А. Мамаева

Мотивированное апелляционное определение составлено 21.05.2025.